Familieretlig strukturreform: én fælles indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenighed om forældremyndighed

Download publikationen i PDF-format.

FAMILIERETLIG STRUKTURREFORM

Indholdsfortegnelse:

I Indledning

1. Arbejdsgruppens kommissorium og sammensætning

2. Arbejdsgruppens arbejde

3. Sammenfatning

II Arbejdsgruppens lovudkast

§ 1 [Lov om forældremyndighed og samvær]

§ 2 [Lov om ægteskabs indgåelse og opløsning]

§ 3 [Retsplejeloven].18

§ 4 [Lov om registreret partnerskab]

§ 5 [Ikrafttræden]

§ 6 [Færøerne og Grønland]

III Almindelige bemærkninger til lovudkastet

1. Hovedlinierne i udviklingen

1.1. Separation og skilsmisse

1.2. Forældremyndighed

1.3. Regelforenkling i 2004

1.4. Igangværende reformovervejelser

1.4.1. Ægtefællepensionsudvalget

1.4.2. Fællesboskifte

1.4.3. Udvalget om Haagerkonventionen af 1996

1.4.4. Børnebortførelsesudvalget

2. Gældende ret

2.1. Separation og skilsmisse (ægteskabsloven)

2.1.1. Retsstillingen i dag

2.1.2. Statsamtets sagsbehandling

2.1.2.1. De gældende regler

2.1.2.2. Regelforenkling på det familieretlige område – ændring pr. 1. januar 2005

2.2. Forældremyndighed og samvær

2.2.1. Retsstillingen i dag

2.2.2. Statsamtets sagsbehandling

2.3. Domstolssager efter retsplejelovens kapitel 42

2.3.1. Retsstillingen i dag

2.3.2. Domstolsbehandlingen

2.3.3. Advokatbeskikkelse og fri proces

2.4. Konfliktløsning

2.4.1. Mægling i ægteskabssager

2.4.2. Børnesagkyndig rådgivning

2.4.3. Konfliktmægling

2.4.4. Forligsmægling og forsøg med retsmægling

2.4.5. Advokatmediation

2.5. Beslægtede områder

2.5.1. Værgemålssager

2.5.2. Faderskabssager

3. Antal sager og ressourceforbrug

3.1. Det statistiske materiale

3.2. Generelle udviklingstendenser

3.3. Domstolene

3.4. Statsamterne

4. Arbejdsgruppens overvejelser

4.1 Udgangspunktet

4.1.1. Kommunalreformen

4.1.2. Forudsætninger

4.1.3. Målsætningen

4.2. Hvilke sager skal begynde i statsforvaltningerne?

4.3. Statsforvaltningernes sagsbehandling

4.3.1. Sagernes begyndelse

4.3.2. Mødevirksomhed

4.3.3. Forligsbestræbelser

4.3.4. Den fortsatte sagsbehandling

4.3.5. Hurtighed

4.4. Indbringelse for domstolene, hvis der ikke opnås enighed

4.4.1. Sagens afslutning i statsforvaltningen

4.4.2. Indbringelse for retten

4.5. Domstolsbehandlingen

4.5.1. Sagens oplysning m.v.

4.5.2. Advokatbistand

4.6. Særligt om samvær og anden kontakt

4.7. Særligt om midlertidige afgørelser

4.8. Udestående spørgsmål

5. Lovtekniske spørgsmål

5.1. Ændringslovens titel

5.2. Systematik

5.3. Konsekvensændringer

5.4. Overgangsregler

IV Arbejdsgruppens udkast til bemærkninger til lovudkastets enkelte

bestemmelser

Til § 1 [Lov om forældremyndighed og samvær]

Til § 2 [Lov om ægteskabs indgåelse og opløsning]

Til § 3 [Retsplejeloven]

Til § 4 [Lov om registreret partnerskab]

Til § 5 [Ikrafttræden]

Til § 6 [Færøerne og Grønland]

I Indledning

1. Arbejdsgruppens kommissorium og sammensætning

For at kunne udmønte den del af strukturaftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti, der indebærer, at alle sager om separation, skilsmisse og forældre-myndighed fremover altid begynder i de nye statsforvaltninger, nedsatte ministe-ren for familie- og forbrugeranliggender den 3. september 2004 en arbejdsgruppe om én fælles indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenighed om for-ældremyndighed. Arbejdsgruppen fik følgende kommissorium:

"1. "Aftale om strukturreform, juni 2004" indebærer bl.a., at de nuværende bestemmelser om statsamter og statsamtmænd ophæ-ves. Statsamterne nedlægges endeligt med udgangen af 2006. Der oprettes i stedet fem nye regionale statslige kontorer, der bl.a. skal varetage opgaver inden for familie- og personretten. Konto-rerne ledes af en direktør. Der oprettes filialbetjening, hvor af-standen mellem det statslige kontor og borgeren gør det nødven-digt. De geografiske grænser for kontorerne er de samme som for de fem folkevalgte regioner, der oprettes som led i strukturaftalen.

Alle opgaver vedrørende opløsning af ægteskab samles i de nye statslige kontorer. Det indebærer navnlig, at domstolenes sager om separation, skilsmisser og forældremyndighed fremover starter i de statslige kontorer. Sager fortsætter kun til domstolene i de til-fælde, hvor der ikke kan opnås enighed mellem parterne. Konto-rerne overtager også amternes og statsamternes adoptionsopgaver, mens alle opgaver vedrørende indgåelse af ægteskab samles i kommunerne.

Den ændrede placering af statsamternes opgaver inden for bl.a. familie- og personretten samt den fremtidige placering af adopti-onsopgaverne og opgaverne ved indgåelse af ægteskab vil blive fastlagt i det generelle forslag til lov om de regionale statslige kontorers virksomhed, som fremsættes i Folketinget af indenrigs- og sundhedsministeren som opfølgning på strukturaftalen.

Dette kommissorium omfatter udarbejdelsen af udkast til de æn-dringer i lovgivningen, der er nødvendige for at gennemføre den del af strukturaftalen, der indebærer, at alle sager om separation, skilsmisse og forældremyndighed fremover altid begynder i de statslige kontorer.

2.

I dag kan statsamterne – med enkelte undtagelser – kun behandle sager om forældremyndighed, separation og skilsmisse, når par-terne er enige. Hvis de er uenige, behandles sagen ved domstole-ne. En part vil derfor altid kunne anlægge retssag om disse spørgsmål uden at have været i kontakt med statsamtet.

Det sker dog ofte, at en part henvender sig til statsamtet om sepa-ration, skilsmisse eller forældremyndighed, uden at det umiddel-bart kan konstateres, om den anden part er enig i ansøgningen. Statsamtet indkalder da parterne til et møde. Selv om de ikke ved mødets begyndelse er enige, vil de ved statsamtets mellemkomst kunne blive det.

Statsamtet kan kun udstede bevilling til separation eller skilsmis-se, såfremt ægtefællerne er enige herom samt enige om vilkårene herfor. Hvis dette ikke er tilfældet, hører sagen under domstolene. Parterne kan dog overlade til statsamtet at træffe afgørelse om størrelsen af et eventuelt ægtefællebidrag.

På forældremyndighedsområdet gælder en tilsvarende ordning. Bortset fra enkelte situationer kan statsamtet kun træffe afgørelse om forældremyndighed, såfremt forældrene er enige. Er forældre-ne uenige om forældremyndigheden over et barn, behandles sagen af retten. Retten kan ikke under sagen behandle spørgsmål om samvær, idet de afgøres af statsamtet, hvis forældrene ikke kan blive enige herom. Også spørgsmål om børnebidrag afgøres ved uenighed af statsamtet.

Efter § 28 i lov om forældremyndighed og samvær skal statsamtet tilbyde forældre og børn børnesagkyndig rådgivning ved uenighed om forældremyndighed og samvær. Formålet hermed er at hjælpe parterne til at løse konflikten under hensyn til, hvad der er bedst for barnet. Rådgivningen ydes af børnesagkyndige. Siden 2001 har alle statsamter tillige tilbudt forældre konfliktmægling (også kal-det mediation), som er en særlig konfliktløsningsmetode, hvor to neutrale mæglere gennem en særlig proces hjælper forældrene med selv at nå til enighed om løsningen af problemer med forældre-myndighed og samvær samt kommunikation og samarbejde. Det grundlæggende synspunkt ved mægling er, at forældrene er de eneste, der kender konflikten til bunds, og at det er forældrene, der sammen med børnene fremover skal leve med de aftaler, der indgås.

Som led i en forsøgsordning med retsmægling ved fire større by-retter og Vestre Landsret tilbyder også domstolene mægling i sa-ger om separation, skilsmisse og forældremyndighed. Denne mæg-ling kan også omfatte spørgsmål om bodeling.

Til brug for afgørelsen af en retssag om forældremyndigheden over et barn, der er fyldt 12 år, skal retten efter § 29 i lov om for-ældremyndighed og samvær som udgangspunkt lade afholde en samtale med barnet. Er barnet under 12 år, skal der afholdes en samtale, hvis barnets modenhed og sagens omstændigheder tilsiger det. Endvidere kan retten efter retsplejelovens § 450 bestemme, at der skal indhentes udtalelser fra sagkyndige, herunder foretages en børnesagkyndig undersøgelse.

Også statsamtet hører barnet i en samværssag og inddrager i sin behandling af sagen børnesagkyndige, navnlig psykologer, til at foretage særlige undersøgelser, der belyser børnenes og/eller for-ældrenes forhold. Statsamtet kan ligeledes inddrage en børnesag-kyndig redegørelse udarbejdet f.eks. til brug for rettens afgørelse af forældremyndighedsspørgsmålet. Denne vil dog sjældent være målrettet samværsspørgsmålet, idet den er udarbejdet til brug for afgørelsen af, hvem der skal have forældremyndigheden over bar-net.

3.

Sagen skal kun oversendes til retten, hvis der ikke under kontorets sagsbehandling og rådgivning kan opnås enighed mellem parterne om separation og skilsmisse eller forældremyndighed.

Reformen indebærer, at parterne i størst muligt omfang gennem øget rådgivning, mægling og bistand fra sagsbehandlerne og de børnesagkyndige i det statslige kontor får en samlet løsning på de mange problemer, der opstår i familien ved en samlivsophævelse, eller som opstår senere. Dette gælder både spørgsmål om foræl-dremyndighed, barnets bopæl, samværet, samt betaling af børne- og ægtefællebidrag. Det statslige kontor bør i særlig grad være opmærksom på at behandle spørgsmålene om forældremyndighed og samvær samlet. Sigtet bør være gennem rådgivningen at opnå aftalebaserede helhedsløsninger til gavn for både barnet og foræl-drene.

Den nye ordning vil også betyde, at børnesagkyndige undersøgel-ser m.v. som udgangspunkt kan foretages under sagens behandling i det statslige kontor. De vil kunne omfatte både forældreevne og samvær, og resultatet kan indgå i rådgivningen og vejledningen af forældrene til brug for den samlede løsning af sagen.

Hvis der ikke findes en løsning, indbringer kontoret sagen for ret-ten til afgørelse af separation, skilsmisse eller forældremyndig-hed. De oplysninger, som kontoret har modtaget til brug for be-handlingen af sagen, vil blive vedlagt. Dette omfatter bl.a. børne-sagkyndige erklæringer og notater om børnesamtaler. I modsæt-ning til situationen i dag vil det på denne måde kunne undgås, at parterne – og især barnet – involveres i flere undersøgelser e.lign.

Et sådant enstrenget system vil også indebære, at de mange res-sourcer, der i dag anvendes ved domstolene og i statsamterne til at træffe afgørelser, i højere grad vil kunne anvendes på at opnå for-ligsmæssige løsninger, hvor parterne, herunder børnene, i langt højere grad medinddrages i løsningen af de ofte sammenhængende problemer, der opstår i tilknytning til separation og skilsmisse og tvister om forældremyndighed.

4.

Hvis den finder det hensigtsmæssigt, kan arbejdsgruppen foreslå, at domstolene i forbindelse med afgørelsen af en forældremyndig-hedssag kan træffe afgørelse om samvær. En sådan afgørelse skal senere kunne ændres af det statslige kontor efter de gældende reg-ler herom i lov om forældremyndighed og samvær.

Såfremt arbejdsgruppen bliver opmærksom på særlige problemstil-linger, som det kan være hensigtsmæssigt at overveje nærmere, men som det ikke er nødvendigt eller tidsmæssigt muligt at gen-nemføre som led i strukturaftalen, kan arbejdsgruppen i redegørel-sen gøre opmærksom herpå med henblik på en fortsat kvalitetssik-ring og udvikling af reformen.

5.

Direktør Dorrit Sylvest Nielsen, Ministeriet for Familie- og For-brugeranliggender, (formand)

Advokat Anja Cordes

Dommer Linda Lauritsen, Retten i Roskilde

Kontorchef Helle Haxgart, Statsamtet København

Cand.psych Bibi Wegler

Fuldmægtig Anders Larsen, Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Konsulent Ketilbjørn Hertz, Justitsministeriet

Adj.professor, dr.jur. Svend Danielsen (konsulent)

Sekretariat:

Kontorchef Christian Strøyer, Ministeriet for Familie- og Forbru-geranliggender

Fuldmægtig Stine Marum, Ministeriet for Familie- og Forbruger-anliggender"

2. Arbejdsgruppens arbejde

Arbejdsgruppen, der blev nedsat i begyndelsen af september 2004, har arbejdet under et ikke uvæsentligt tidspres. Det skyldes, at behandlingen af det lovforslag om ændringer i den familieretlige lovgivning, der er nødvendige efter strukturaf-talen, som arbejdsgruppens arbejde skal føre frem til, skal fremsættes og behand-les sammen med den generelle kommunalreform. Det har derfor ikke været mu-ligt at foretage tilbundsgående analyser på alle områder. Endvidere har det vist sig nødvendigt at udskyde flere spørgsmål til senere overvejelse.

Der er indhentet statistiske oplysninger om domstolenes behandling af familie-retlige sager.

Arbejdsgruppen har afholdt fem møder. Arbejdet er afsluttet i november 2004.

3. Sammenfatning

Udgangspunktet - én fælles indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenighed om forældremyndighed

Når én fælles indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenighed om forældremyndighed skal tilvejebringes, er det nødvendigt, at alle sager herom begynder i samme myndighed, så borgere kun skal henvende sig et sted. Det er besluttet, at sagerne fremover skal begynde i de nye statsforvaltninger i modsæt-ning til i dag, hvor sagerne kan anlægges direkte ved domstolene. Herved skabes et enstrenget og mere gennemskueligt system, hvor alle opgaver i forbindelse med separation, skilsmisse og forældremyndighed samles et sted, idet statsfor-valtningerne – i dag statsamterne – i forvejen behandler alle sager om samvær, om størrelsen af ægtefællebidrag og om børnebidrag. Sagerne indbringes kun for retten, hvis der ikke under statsforvaltningernes vejledning og rådgivning kan opnås enighed mellem parterne. Reformen indebærer, at parterne i videst muligt omfang gennem bistand fra sagsbehandlerne og de børnesagkyndige i statsfor-valtningerne, samt gennem rådgivning og mægling kan få en samlet løsning på de mange problemer, der kan opstå i familien ved en samlivsophævelse, eller som opstår senere, til gavn for både parterne og deres eventuelle børn.

Sagens begyndelse

For at tilvejebringe én fælles indgang til myndighederne foreslår arbejdsgruppen, at alle anmodninger om separation efter ægteskabslovens § 29 eller skilsmisse efter ægteskabslovens §§ 31-36 og om afgørelser om forældremyndighed efter lov om forældremyndighed og samvær § 9, stk. 2, §§ 12 og 13 indgives til stats-forvaltningen. Se udkastet til ændring af ægteskabsloven § 37, stk. 2, og udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær § 28, stk. 1, samt de almin-delige bemærkninger i afsnit 4.2 og 4.3.1. Herved kan sagerne indledes på en en-kel måde.

Det er ikke alle såkaldte ægteskabssager, der er omfattet af nyordningen. I enkel-te sagstyper om den ægteskabelige status eller om ændring af økonomiske aftaler skal der som hidtil udtages stævning ved domstolene. Se afsnit 4.2.

Sagsbehandlingen i statsforvaltningen og forligsbestræbelserne

I statsforvaltningerne skal der søges opnået forligsmæssige løsninger mellem for-ældrene eller ægtefællerne. En af grundpillerne i den nye familieretlige struktur er, at parterne indkaldes til møder i statsforvaltningerne, hvis de ikke på forhånd er enige om de spørgsmål, der skal afklares. Der henvises til § 39 i udkastet til ændring af ægteskabsloven og § 28, stk. 2, i udkastet til ændring af lov om for-ældremyndighed og samvær, samt til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.3.2 om mødevirksomheden i statsforvaltningerne.

For at sikre, at parterne i størst muligt omfang gennem øget rådgivning, mægling og bistand fra sagsbehandlerne og de børnesagkyndige i statsforvaltningerne, får en samlet løsning på de mange problemer, der opstår i familien som følge af en samlivsophævelse, er der – udover forligsbestræbelserne under møderne i stats-forvaltningerne – mulighed for at tilbyde parterne rådgivning og mægling. Se § 29 i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær og § 41 i ud-kastet til ændring af ægteskabsloven samt de almindelige bemærkninger i afsnit 4.3.3 om forligsbestræbelser i statsforvaltningerne. Det er forventningen og hå-bet, at en stor del af de sager, der i dag behandles ved domstolene, fremover vil kunne afsluttes i enighed i statsforvaltningerne.

Derudover foreslår arbejdsgruppen, at statsforvaltningerne kan tage visse skridt til yderligere oplysning af sagen. Herved tænkes i første række på iværksættelse af børnesagkyndige undersøgelser i de sager, der omfatter børnene. Der henvises til § 29 a i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær, samt til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.3.4 om den fortsatte sagsbehandling i statsforvaltningerne.

Indbringelse for domstolene, hvis der ikke opnås enighed

Opnås der ikke den fornødne enighed i statsforvaltningerne, må sagsbehandlin-gen afsluttes med henblik på indbringelse af sagen for domstolene. Statsforvalt-ningerne skal som i dag ikke træffe endelige afgørelser i tvister om forældre-myndighed, bortset fra i dødsfaldssituationer, eller i tvister om separation eller skilsmisse samt om vilkårene herfor. Arbejdsgruppen foreslår, at statsforvaltnin-gen, når det konstateres, at enighed ikke kan opnås, kan afslutte sagsbehandlin-gen af egen drift, hvilket meddeles parterne. Se § 30 b, stk. 1, i udkastet til æn-dring af lov om forældremyndighed og samvær og § 43, stk. 1, i udkastet til æn-dring af ægteskabsloven. Derudover foreslås, at hver af forældrene kan kræve forældremyndighedssagen afsluttet i statsforvaltningen med henblik på eventuel indbringelse for retten, når de begge har modtaget vejledning på et møde i stats-forvaltningen, uden at enighed om forældremyndigheden er opnået, og de eller en af dem ikke ønsker børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling, eller bør-nesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling er afsluttet uden opnåelse af enig-hed. I sagerne om opløsning af ægteskab foreslås, at hver af ægtefællerne kan kræve sagen afsluttet i statsforvaltningen, når de begge har modtaget vejledning under vilkårsforhandlingen, uden at den fornødne enighed er opnået. En part, der er mødt i statsforvaltningen, skal også kunne kræve sagen afsluttet og indbragt for retten, hvis den anden part er udeblevet to gange trods indkaldelse. Se § 30 b, stk. 2, i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær og § 43, stk. 2, i udkastet til ændring af ægteskabsloven. Baggrunden for arbejdsgruppens forslag er, at forligsbestræbelser kun har udsigt til at lykkes med en positiv ind-stilling hos begge parter. Er en sådan ikke til stede, har det ikke mening, at det trækker ud med at få indledt en domstolsbehandling til afgørelse af tvisten. En-delig foreslås af retssikkerhedsmæssige grunde en "sikkerhedsventil" i de be-skrevne bestemmelsers stk. 3, hvorefter statsforvaltningerne i særlige tilfælde ef-ter anmodning afslutter sagen og indbringer den for retten, selv om de oven for beskrevne betingelser ikke er opfyldt. Der henvises til de almindelige bemærk-ninger i afsnit 4.4.1 om sagens afslutning i statsforvaltningen.

Når statsforvaltningen afslutter sagen eller har gjort det, kan en part, hvis betin-gelserne herfor er opfyldt, anmode om, at statsforvaltningen indbringer sagen for retten til afgørelse. Der foreslås indført en frist på 4 uger for fremsættelsen af denne anmodning, jf. lovudkastenes § 30 b, stk. 1, 2. pkt., henholdsvis § 43, stk. 1, 2. pkt. Indbringelsen sker ved, at statsforvaltningen sender sagen til retten. Der skal ikke udfærdiges en stævning. Der henvises til de almindelige bemærk-ninger i afsnit 4.4.2 om indbringelse for retten.

Domstolsbehandlingen

Domstolenes behandling af sager om separation eller skilsmisse samt om vilkå-rene herfor og om forældremyndighed samt retsplejelovens regler herom forbli-ver uændrede bortset fra, at de sager, der omfattes af nyordningen, indbringes for retten af statsforvaltningen, og således uden at parten skal udarbejde stævning. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.5. Den eneste reelle ny-dannelse er, at initiativtageren til en sag om separation eller skilsmisse eller om forældremyndighed ikke skal ansøge statsforvaltningen om fri proces. Retten kan efter ændringen af retsplejelovens § 449 beskikke advokat for begge parter i det omfang, der er behov herfor, og de økonomiske betingelser er opfyldt. Se de al-mindelige bemærkninger i afsnit 4.5.2. Lovudkastet må på dette punkt koordine-res med Justitsministeriets reformovervejelser.

Domstole og samvær

Arbejdsgruppen kan ifølge kommissoriet foreslå, at domstolene kan træffe afgø-relse om samvær i forbindelse med en forældremyndighedsafgørelse. I dag træf-fer statsamtet afgørelse om alle samværsspørgsmål, også selv om forældremyn-dighedsspørgsmålet er afgjort af domstolene. Det forekommer at være en naturlig og nødvendig følge af en familieretlig strukturreform, hvor enkle procedurer og helhedsløsninger prioriteres, at give forældre mulighed for at få en samtidig og samlet løsning eller afgørelse af forældremyndigheds- og samværsspørgsmålet, uanset om dette sker i statsforvaltningen eller i retten. Arbejdsgruppen foreslår derfor, at domstolene får kompetence til at træffe afgørelser om samvær i forbin-delse med behandlingen af sager om forældremyndighed, der er indbragt for ret-ten af statsforvaltningen, hvis en af forældrene anmoder om det. Se § 30 a, stk. 2, i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær. Adgangen til-kommer kun forældre, når domstolene første gang skal tage stilling til en foræl-dremyndighedstvist. Domstolene kan i disse situationer tillige efter anmodning tage stilling til anden kontakt end samvær, i form af f.eks. breve, telefonsamtaler og lignende. Forslaget ændrer ikke på hovedreglen om, at afgørelser om samvær og anden kontakt træffes af statsforvaltningen. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.6 om samvær og anden kontakt.

Midlertidige afgørelser

Når sager om forældremyndighed skal begynde i statsforvaltningerne, hvor der vil foregå sagsbehandling, forligsbestræbelser og sagsoplysning, er det efter ar-bejdsgruppens opfattelse naturligt, at statsforvaltningerne får kompetence til at træffe midlertidige forældremyndighedsafgørelser, der gælder, indtil sagen er af-gjort. Samme hensyn gør sig gældende for samværsspørgsmål under domstolenes behandling af forældremyndighedssager, hvor også samværet er omfattet. Ar-bejdsgruppen foreslår derfor på disse områder en delt kompetence, hvorefter den midlertidige afgørelse om forældremyndighed eller samvær træffes af den myn-dighed, der for tiden behandler sagen, uanset om dette sker i statsforvaltningerne eller ved domstolene. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.7.

Udestående spørgsmål

Ifølge kommissoriet kan arbejdsgruppen, hvis den bliver opmærksom på særlige problemstillinger, som det kan være hensigtsmæssigt at overveje nærmere, men som det ikke er direkte nødvendigt eller tidsmæssigt muligt at gennemføre som led i udmøntningen af kommunalreformen, gøre opmærksom herpå med henblik på fortsat kvalitetssikring og udvikling af reformen. Efter arbejdsgruppens opfat-telse vil det være hensigtsmæssigt at gennemføre en analyse af de foreliggende tilbud om konfliktløsning, herunder børnesagkyndig rådgivning, konfliktmæg-ling, retsmægling og advokatmediation. Se nærmere herom og om andre spørgs-mål, som arbejdsgruppen har fundet anledning til at pege på, i de almindelige bemærkninger i afsnit 4.8.

II Arbejdsgruppens lovudkast

Arbejdsgruppens udkast

til

Lov om ændring af lov om forældremyndighed og samvær, lov om ægteskabs indgåelse og opløsning og forskellige andre love

(Udmøntning af kommunalreformen på det familieretlige område)

§ 1 [Lov om forældremyndighed og samvær]

I lov om forældremyndighed og samvær, jf. lov nr. 387 af 14. juni 1995, som senest ændret ved lov nr. 446 af 9. juni 2004, foretages følgende ændringer:

1.

2.

"§ 17. Er forældre uenige om omfanget og udøvelsen af samvær, kan der efter anmodning træffes afgørelse herom og fastsættes de nødvendige bestemmelser i forbindelse hermed. Afgørelsen træffes efter, hvad der er bedst for barnet.

Stk. 2.

Stk. 3.

Stk. 4.

3.

"§ 18. I særlige tilfælde kan der træffes bestemmelse om anden kontakt med barnet for den af forældrene, der ikke har barnet boende, i form af telefonsamta-ler, brevveksling og lignende."

4.

"§ 22. Under en sag om forældremyndigheden kan den myndighed, der be-handler sagen, efter anmodning bestemme, hvem forældremyndigheden midlerti-digt skal tilkomme. Afgørelsen træffes under hensyn til, hvad der er bedst for barnet under sagen. Afgørelsen gælder, indtil der foreligger en aftale eller afgø-relse om forældremyndigheden, der kan fuldbyrdes, og bortfalder:

1) 4 uger efter, at statsforvaltningen har meddelt parterne, at sagen er afslut-tet, medmindre den er indbragt for retten, eller

2) hvis sagen efter indbringelsen for retten hæves eller afvises."

5.

6.

7.

"§ 26. Under en sag om forældremyndighed eller samvær kan statsforvaltnin-gen efter anmodning træffe afgørelse om midlertidigt samvær. Er en sag om for-ældremyndighed indbragt for retten efter § 30 b, og omfatter retssagen samværet, jf. § 30 a, stk. 2, kan retten efter anmodning træffe afgørelse om midlertidigt samvær. Afgørelsen træffes under hensyn til, hvad der er bedst for barnet under sagen."

8.

"§ 27. En midlertidig afgørelse efter §§ 22, 23, 25 eller 26 kan ændres, hvis det er bedst for barnet."

9.

"Kapitel 5

Sagsbehandling

Sagens begyndelse

§ 28.

Stk. 2.

Stk. 3.

Børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling

§ 29.

Stk. 2.

Stk. 3.

Børnesagkyndige erklæringer

§ 29 a.

Stk. 2.

Samtaler med børn

§ 29 b.

Stk. 2.

Erklæring fra forældre uden del i forældremyndigheden

§ 29 c.

Forældremyndighed efter dødsfald

§ 30.

Samværsafgørelser

§ 30 a.

Stk. 2.

Afslutning af sagsbehandlingen og indbringelse for retten

§ 30 b.

Stk. 2.

1) parterne har modtaget vejledning på et møde i statsforvaltningen, uden at enighed om forældremyndigheden er opnået, og de eller en af dem ikke øn-sker børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling, eller børnesagkyn-dig rådgivning eller konfliktmægling er afsluttet uden opnåelse af enighed, eller

2) den pågældende har deltaget i et møde, mens den anden part er udeblevet trods to indkaldelser.

Stk. 3.

Klage m.v.

§ 31

Stk. 2.

§ 2 [Lov om ægteskabs indgåelse og opløsning]

I lov om ægteskabs indgåelse og opløsning, jf. lovbekendtgørelse nr. 147 af 9. marts 1999, som senest ændret ved lov nr. 446 af 9. juni 2004, foretages føl-gende ændringer:

1.

2.

3.

§§ 42-44 ophæves, og i stedet indsættes:

"Fremgangsmåden ved separation eller skilsmisse

§ 37.

Stk. 2.

§ 38

Stk. 2

Vilkårsforhandling

§ 39.

1) det af anmodningen fremgår, at betingelserne, jf. § 42, stk. 1, for at give separation eller skilsmisse efter §§ 32-36 er til stede, og begge ægtefæller meddeler statsforvaltningen, at de ikke ønsker vilkårsforhandling, eller

2) der ønskes skilsmisse efter § 31, og vilkårene for separationen også gælder for tiden efter skilsmissen, medmindre der skal tages stilling til pensions-ordninger efter § 54.

Stk. 2

Kirkelig mægling

§ 40.

Anden mægling

§ 41

Separations- eller skilsmissebevilling

§ 42.

Stk. 2.

Afslutning af en separations- eller skilsmissesag og indbringelse for retten

§ 43.

Stk. 2.

1) parterne har modtaget vejledning under vilkårsforhandlingen, uden at den fornødne enighed, jf. § 42, er opnået, eller

2) den pågældende er mødt, mens den anden part er udeblevet trods to indkal-delser.

Stk. 3.

4.

§ 58 a affattes således:

"§ 58 a. Statsforvaltningens afgørelser efter denne lov kan påklages til mini-steren for familie- og forbrugeranliggender. Dette gælder dog ikke afgørelser ef-ter § 43, stk. 1 og 2, samt afgørelser om at imødekomme en anmodning efter § 43, stk. 3.

Stk. 2.

§ 3 [Retsplejeloven]

I lov om rettens pleje, jf. lovbekendtgørelse nr. 961 af 21. september 2004, foretages følgende ændringer:

1.

"§ 448.

1) sager om separation eller skilsmisse,

2) sager om forældremyndighed,

3) spørgsmål om samvær og anden kontakt i forbindelse med en sag om foræl-dremyndighed,

4) sager om omstødelse af ægteskab,

5) sager mellem ægtefæller om ændring eller anfægtelse af vilkår for separa-tion, skilsmisse eller omstødelse eller anfægtelse af aftaler om fordeling af formuen, der er indgået med henblik på separation, skilsmisse eller omstø-delse,

6) sager mellem ægtefæller til afgørelse af, om separation består eller er bort-faldet, og

7) sager til afgørelse af, om parterne er eller ikke er ægtefæller.

§ 448 a.

Stk. 2.

Stk. 3.

§ 448 b.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

I § 450, stk. 2, 1. pkt., indsættes efter "tilkomme,": "eller for at kunne afgøre et spørgsmål om samvær eller anden kontakt,".

9.

10.

11.

"§ 456.

Stk. 2.

§ 4 [Lov om registreret partnerskab]

I lov om registreret partnerskab, jf. lov nr. 372 af 19. december 1989, som senest ændret ved lov nr. 446 af 9. juni 2004, foretages følgende ændring:

I § 5, stk. 2, ændres "§ 43, stk. 1," til: "§ 40".

§ 5 [Ikrafttræden]

Stk. 1.

Stk. 2.

§ 6 [Færøerne og Grønland]

Stk. 1.

Stk. 2.

III Almindelige bemærkninger til lovudkastet

1. Hovedlinierne i udviklingen

1.1. Separation og skilsmisse

Før reformationen traf kirken afgørelse i ægteskabssager i Danmark. Den kirke-lige ret forbød skilsmisser, men gav under visse betingelser adgang til separati-on, enten for bestandig eller på bestemt eller ubestemt tid.

Efter reformationen indførtes såkaldte capitler, senere kaldet tamperretter. Disse domstole, der bestod af både gejstlige og verdslige medlemmer, behandlede gen-nem mere end 250 år ægteskabssager i Danmark. I 1797 ophævedes tamperretter-ne, og kompetencen i ægteskabssager overgik til de almindelige domstole.

De forskellige lovbestemmelser i ægteskabsordinansen af 1582, Danske Lov og nogle kongelige forordninger kunne give grundlag for skilsmisse eller annulla-tion ved dom. Ved siden heraf udviklede der sig imidlertid under enevælden en praksis, hvorefter der kunne meddeles separation eller skilsmisse ved kongelig bevilling. Bevillingerne blev oprindelig givet ved umiddelbar kongelig resoluti-on, men det blev senere overdraget til Justitsministeriet og senere igen overøv-righeden i et vist omfang at udfærdige bevillingerne.

Den administrative bevillingspraksis var ikke bundet af lovbestemmelser, men den bemyndigelse, Justitsministeriet gav overøvrigheden til at udfærdige separa-tions- og skilsmissebevillinger, blev i tidens løb udøvet efter bestemt udformede og offentliggjorte regler. Det var ikke i alle tilfælde en betingelse, at parterne var enige om at ønske separation eller skilsmisse.

Trods forslag herom fra Familieretskommissionen betød ægteskabsloven af 1922 ikke et brud med det hidtil fulgte dobbeltsystem, selv om der skete enkelte æn-dringer. Bortset fra skilsmisse efter forudgående separation blev det således nu en betingelse for, at sagen kunne afgøres administrativt, at parterne var enige om, at afgørelsen blev truffet ved bevilling.

Ved ægteskabsloven af 1969 bevaredes i princippet det hidtil gældende system, men en række sager blev overført til domstolene. Det gælder først og fremmest sager, hvor der er uenighed om forældremyndighed eller ægtefællebidrag, men enighed om selve separationen eller skilsmissen. Før 1969-loven var det her mu-ligt uden fortabelse af adgangen til bevilling at henskyde afgørelsen vedrørende disse spørgsmål til overøvrigheden.

Det i dag eksisterende flerstrengede system i forbindelse med opløsning af ægte-skab har således rødder langt tilbage i tiden.

Efter gældende ret gives separation og skilsmisse enten ved dom eller ved bevil-ling meddelt af statsamterne eller Københavns Overpræsidium.

Ægtefæller afgør selv, om deres ægteskabssag skal behandles på den ene eller den anden måde, men bevillingsvejen står kun åben, hvis der helt igennem er enighed mellem parterne. De skal være enige om at ønske separation eller skils-misse og om, at afgørelsen skal træffes ved bevilling, og de skal yderligere være enige om de væsentligste vilkår, der skal gælde for deres separation eller skils-misse. Det gælder navnlig med hensyn til eventuel indbyrdes bidragspligt og ret-ten til en eventuel lejebolig. Uenighed om blot et enkelt punkt nødvendiggør et sagsanlæg, også selv om parterne oprindeligt var enige, og uenigheden først viser sig, umiddelbart før bevillingen ellers vil kunne meddeles.

Uanset om separation eller skilsmisse meddeles ved bevilling eller dom, er det statsamtet, der skal afgøre spørgsmålet om størrelsen af et eventuelt ægtefælle-bidrag og spørgsmålet om børnebidrag, hvis parterne ikke har truffet aftale her-om. Er der uenighed om samværet med børnene, er det også statsamtet, der afgør spørgsmål herom.

Skifte af ægtefællernes fællesbo henhører i tilfælde af uenighed under skifteret-ten. Der er mulighed for gennem statsamtet at få fri proces til skiftet, hvis visse betingelser er opfyldt.

Mens ægtefæller, der er enige om løsningen af de spørgsmål, der opstår under deres ægteskabssag, kun har behov for at henvende sig hos én myndighed – stats-amtet – vil flere forskellige myndigheder således kunne blive implicerede i til-fælde af uenighed.

Se nærmere om gældende ret i afsnit 2 nedenfor.

Det har ved flere tidligere lejligheder været diskuteret og vurderet, om den nu-værende ordning, hvorefter kompetencen i ægteskabssager er delt mellem admi-nistrative myndigheder og domstolene, skal bevares, eller om der bør indføres en "enstrenget" ordning, således at så vidt muligt alle spørgsmål i forbindelse med separation og skilsmisse behandles af samme myndighed, se f.eks. betænkning nr. 7/796/1977 fra Ægteskabsudvalget af 1969 om fremgangsmåden ved separati-on og skilsmisse. Hidtil er overvejelserne dog endt med fastholdelse af den fler-strengede ordning, som fortsat er gældende i dag.

1.2. Forældremyndighed

I lov nr. 277 af 30. juni 1922 om umyndighed og værgemål fandtes regler om forældremyndighed.

Ved gennemførslen af lov nr. 256 af 4. juni 1969 om ægteskabs indgåelse og op-løsning blev reglerne om gifte forældres forældremyndighed efter separation el-ler skilsmisse overført fra myndighedsloven til ægteskabsloven. I den forbindelse blev en del forældremyndighedstvister overført til domstolene, og der blev skabt en mere klar kompetencefordeling mellem statsamter og domstole.

Med en lovrevision i 1985 blev reglerne i ægteskabsloven om forældremyndighed overført til myndighedsloven, og alle regler om forældremyndighed blev dermed samlet i én lov. Systemet var indrettet sådan, at forældrene ved aftale godkendt af statsamtet kunne foretage ændringer i forældremyndigheden, mens tvister her-om – bortset fra et enkelt tilfælde – henhørte under domstolene.

Der har løbende været reformovervejelser også på forældremyndighedsområdet.

Ved lov nr. 387 af 14. juni 1995 blev reglerne om forældremyndighed og samvær udskilt til en særlig lov. Kompetencefordelingen mellem statsamter og domstole er uændret siden da, og der henvises derfor for en nærmere beskrivelse af gæl-dende ret til afsnit 2.2.1 nedenfor.

1.3. Regelforenkling i 2004

Der er senest sket ændringer i den familieretlige lovgivning ved lov nr. 446 af 9. juni 2004 om ændring af lov om ægteskabs indgåelse og opløsning og forskellige andre love (Regelforenkling på det familieretlige område m.v.). Tendensen er, at familieretlige sager skal behandles så enkelt som muligt, og at øget ansvar for at nå bæredygtige løsninger overføres til parterne selv. F.eks. skal aftaler om for-ældremyndighed mellem forældrene ikke længere godkendes af myndighederne, men kan blot anmeldes, mens vilkårsforhandling i forbindelse med separation el-ler skilsmisse kan fravælges. Betydningen af regelforenklingen er nærmere be-skrevet nedenfor i afsnit 2 om gældende ret.

1.4. Igangværende reformovervejelser

Der er igangværende reformovervejelser på en række områder, der knytter an til familieretten. Af perspektiveringsmæssige hensyn er disse kort opridset neden-for.

1.4.1. Ægtefællepensionsudvalget

Inden for de senere årtier er den samlede pensionsformue vokset meget betyde-ligt. Samtidig har samfundsforholdene og forholdet mellem ægtefæller, bl.a. med hensyn til indtægts- og formueforhold, ændret sig væsentligt. Endvidere er antal-let af separationer og skilsmisser steget betydeligt. Det er derfor uheldigt, at retsstillingen med hensyn til behandlingen af pensions- og forsikringsrettigheder på ægtefælleskifte på en række punkter kan give anledning til tvivl eller opfattes som urimelig, navnlig ved skifte i forbindelse med separation eller skilsmisse.

Ægtefællepensionsudvalget har fået til opgave at overveje behovet for en sær-skilt lovmæssig regulering af pensioners og forsikringsrettigheders behandling på skifte i anledning af den ene ægtefælles død og i forbindelse med separation og skilsmisse og i givet fald fremkomme med forslag til udformningen af denne regulering. Udvalgets kommissorium er offentliggjort på Justitsministeriets hjemmeside.

Udvalget forventer at kunne afslutte sit arbejde i sommeren 2005.

1.4.2. Fællesboskifte

Reglerne om skifte af fællesbo ved separation og skilsmisse findes i lov om skif-te af fællesbo m.v. Efter denne lov er udgangspunktet, at ægtefællerne uden skif-terettens medvirken med eller uden advokatbistand selv tager initiativet til at få delt deres tidligere fællesbo ved et privat skifte. Offentligt skifte ved skifteretten kan forlanges af enhver af parterne, men et sådant skifte er forbundet med bety-delige omkostninger. Skifteretten kan efter de gældende regler ikke medvirke ved delingen af et insolvent fællesbo. I dag deles mere end 95% af alle fællesbo-er uden skifterettens medvirken.

Arvelovsudvalget har til opgave at fremkomme med forslag til en fuldstændig re-vision af arveloven og af lov om skifte af fællesbo m.v. Udvalget skal for så vidt angår lov om skifte af fællesbo m.v. overveje en revision af reglerne om opløs-ning af formuefællesskabet mellem ægtefæller og, i det omfang udvalget måtte finde, at der er behov for ændring af retstilstanden, fremkomme med forslag til ændrede lovregler, herunder også i tilstødende lovgivning, f.eks. ægteskabslo-ven. Udvalgets kommissorium er offentliggjort på Justitsministeriets hjemme-side.

1.4.3. Udvalget om Haagerkonventionen af 1996

Den 1. april 2003 undertegnede Danmark Haagerkonventionen af 19. oktober 1996 om jurisdiktion, lovvalg, anerkendelse, fuldbyrdelse og samarbejde om forældreansvar og beskyttelsesforanstaltninger i forhold til børn.

Konventionen indeholder bl.a. regler om, hvilket lands domstole der skal være kompetente til at træffe afgørelser om beskyttelsesforanstaltninger om børn eller om børns ejendom, og om anerkendelse og fuldbyrdelse af sådanne afgørelser. De beskyttelsesforanstaltninger, der er omfattet af konventionen, er navnlig af-gørelser om forældremyndighed og samvær, afgørelser om værgemål og om ad-ministration af barnets ejendom og afgørelser om at anbringe barnet i en pleje-familie eller en institution.

Gennemførelse af konventionen i dansk ret vil få konsekvenser for flere love, herunder retsplejeloven og lov om forældremyndighed og samvær.

Udvalget til gennemførelse af Haagerkonventionen har til opgave at udarbejde forslag til de lovændringer, der er nødvendige for, at Danmark kan ratificere konventionen. Udover de ændringer, der er nødvendige for en ratifikation af konventionen, kan udvalget komme med forslag til andre ændringer i bl.a. den familieretlige lovgivning, som findes hensigtsmæssige i tilknytning til gennem-førelse af konventionen.

Udvalget skal i den forbindelse bl.a. overveje, om der er behov for at indføre regler om samvær for andre end et barns forældre, herunder f.eks. stedforældre eller bedsteforældre, da en række af de lande, som har tiltrådt eller forventes at tiltræde konventionen, har regler herom. Udvalget skal endvidere overveje, om der er behov for ændring af retsplejelovens regler om international kompetence i forældremyndighedssager, jf. § 448 c, da udgangspunktet i konventionen er, at en sag skal behandles i det land, hvor barnet har sit sædvanlige opholdssted, hvilket afviger fra de gældende danske regler, hvor forældrenes bopæl er afgørende. I tilknytning hertil skal det overvejes, om reglerne om værneting, jf. retsplejelo-vens § 448 d, bør ændres, så de i højere grad bygger på barnets bopæl i stedet for forældrenes.

Udvalgets kommissorium er offentliggjort på Justitsministeriets hjemmeside.

1.4.4. Børnebortførelsesudvalget

Danmark tiltrådte i 1991 Haagerkonventionen af 1980 om de civilretlige virknin-ger af internationale børnebortførelser og Europarådskonventionen af 1980 om anerkendelse og fuldbyrdelse af forældremyndighedsafgørelser. Formålet med konventionerne er at forebygge internationale børnebortførelser og at sikre bort-førte børns tilbagevenden til det land, de er bortført fra, medmindre det er åben-bart, at en tilbagegivelse vil være i strid med barnets bedste. Konventionerne er gennemført i dansk ret ved lov nr. 793 af 27. november 1990 om international fuldbyrdelse af forældremyndighedsafgørelser m.v. (internationale børnebortfø-relser) (børnebortførelsesloven).

I forskellige sammenhænge har der været rejst debat om de danske myndigheders håndtering af sager om børnebortførelse. Justitsministeriet har på denne bag-grund nedsat et udvalg, der har til opgave at foretage en vurdering af, om de danske myndigheders håndtering af disse sager kan styrkes. Udvalgets kommis-sorium er offentliggjort på Justitsministeriets hjemmeside.

Ifølge kommissoriet bør udvalget bl.a. vurdere, om og i givet fald hvordan mæg-lingsindsatsen kan styrkes, da en frivillig aftale mellem forældrene må antages at være at foretrække frem for en retlig afgørelse, hvilket bør understøttes af de danske myndigheder. Dette hensyn skal dog afvejes over for hensynet til, at til-bagegivelsen ikke forsinkes unødigt og hensynet til, at parternes retsstilling ikke i øvrigt forringes, f.eks. ved at bortføreren "går under jorden" med barnet. End-videre bør udvalget vurdere domstolenes behandling af samt politiets og de soci-ale myndigheders indsats i børnebortførelsessager. Udvalgets redegørelse vil fo-religge inden udgangen af 2004.

2. Gældende ret

2.1. Separation og skilsmisse (ægteskabsloven)

2.1.1. Retsstillingen i dag

Udgangspunktet for fordelingen af kompetencen til at behandle separations- og skilsmissesager er, at "enighedssager" – med visse undtagelser – behandles af statsamtet, mens "tvistsager" behandles af retten.

Efter ægteskabslovens § 42 gives separation og skilsmisse ved dom eller bevil-ling. Bevilling udfærdiges efter § 1 i opløsningsbekendtgørelsen (Bekendtgørelse nr. 875 af 24. oktober 2002), jf. lovens § 42 a, af statsamtet.

Bevilling kan, jf. ægteskabslovens § 42, stk. 2, kun meddeles, hvis ægtefællerne er enige om at ønske separation eller skilsmisse ved bevilling og enige om de i lovens §§ 49 og 54-56 nævnte vilkår. Hvis det i øvrigt findes betænkeligt at med-dele bevilling, skal bevilling nægtes, jf. § 42, stk. 3, i ægteskabsloven. Er disse betingelser ikke opfyldt, må sagen afgøres af retten.

Vilkårene for separation eller skilsmisse vedrører i dag (1) pligten til at betale ægtefællebidrag (§ 49), (2) bevarelse af ret til enkepension (kun ved skilsmisse) (§ 54), (3) fortsættelse af fælles lejemål (§ 55) og (4) godtgørelse for eventuelt særeje (§ 56).

Spørgsmålet om forældremyndigheden over parternes fælles børn er – i modsæt-ning til tidligere – ikke længere et vilkår for separation og skilsmisse. Forældre-myndighedsspørgsmålet kan dog inddrages under separations- eller skilsmissesa-gens behandling både i statsamtet og ved retten.

Derimod er det ikke muligt at få inddraget spørgsmål om samvær, børnebidrag eller bodeling under rettens behandling af ægteskabssagen. Kompetencen til at træffe afgørelser om samvær og børnebidrag henhører under statsamtet med mu-lighed for at klage til Familiestyrelsen, mens spørgsmål om bodeling ved uenig-hed herom henhører under skifteretten.

2.1.2. Statsamtets sagsbehandling

2.1.2.1. De gældende regler

Reglerne om statsamternes stedlige kompetence er fastsat i opløsningsbekendtgø-relsen. Det fremgår bl.a., at ansøgning fra ægtefællerne i forening om separation eller skilsmisse ved bevilling som udgangspunkt sendes til statsamtet på det sted, hvor en af ægtefællerne bor eller opholder sig, mens ansøgning fra en af ægte-fællerne som udgangspunkt sendes til statsamtet på det sted, hvor den anden æg-tefælle bor eller opholder sig, jf. bekendtgørelsens § 1. Statsamternes internatio-nale kompetence er fastlagt i bekendtgørelsens kapitel 3.

Ansøgningen, der skal underskrives af ægtefællerne personligt, skal være vedlagt vielsesattest samt fødsels-, dåbs- eller navneattester for ægtefællerne og kan ske på en blanket, der udleveres af statsamtet, jf. bekendtgørelsens § 2.

I dag skal der, inden bevilling til separation eller skilsmisse meddeles, foretages vilkårsforhandling, jf. ægteskabslovens § 44, medmindre der ansøges om skils-misse efter lovens § 31, og vilkårene for separationen gælder for tiden efter skilsmissen. Statsamtet kan dog også i denne situation bestemme, at der skal fo-retages vilkårsforhandling.

Vilkårsforhandling foretages af statsamtet, jf. bekendtgørelsens § 8, og foretages som udgangspunkt med begge ægtefæller samtidig. Statsamtet kan dog bestemme, at vilkårsforhandlingen foretages særskilt, hvis særlige omstændigheder taler for det, jf. bekendtgørelsens § 9.

Statsamtet indkalder parterne til vilkårsforhandling, jf. opløsningscirkulærets § 2. Udebliver en af ægtefællerne, skal de indkaldes på ny. Møder ansøgeren ikke efter den anden indkaldelse, anses ansøgningen om separation eller skilsmisse ved bevilling i almindelighed for bortfaldet. Møder den anden ægtefælle ikke ef-ter den anden indkaldelse, afslås ansøgningen om bevilling i almindelighed uden yderligere indkaldelser. Hvis der er søgt om fri proces til en sag om separation eller skilsmisse, fortsætter behandlingen af denne ansøgning, jf. cirkulærets § 3.

Under vilkårsforhandlingen skal det påses, at betingelserne for at give bevilling til separation eller skilsmisse er opfyldt, jf. lovens § 42.

I den forbindelse skal der tilvejebringes klarhed over forskellige problemstillin-ger. Endvidere skal statsamtet vejlede ægtefællerne om en række forhold.

Statsamtet fører protokol over vilkårsforhandlingen, som underskrives af parter-ne og af den, der har foretaget vilkårsforhandlingen, jf. cirkulærets § 7.

Separations- og skilsmissebevillinger udfærdiges på blanketter, der er godkendt af Civilretsdirektoratet (nu Familiestyrelsen). Vilkårene for separationen eller skilsmissen skal fremgå af bevillingen eller vedhæftes denne.

Af ægteskabslovens § 42 a, stk. 2-3, følger endelig, at der ved indgivelse af an-søgning om skilsmisse ved bevilling betales 500 kr. til statsamtet. Hvis ansøge-ren inden for de sidste 3 måneder har indgivet en ansøgning om skilsmisse, for hvilken der er sket betaling, skal der dog ikke ske fornyet betaling.

2.1.2.2. Regelforenkling på det familieretlige område – ændring pr. 1. januar 2005

Med lov nr. 446 af 9. juni 2004 om ændring af lov om ægteskabs indgåelse og opløsning og forskellige andre love (Regelforenkling på det familieretlige områ-de m.v.) blev der bl.a. vedtaget ændring af ægteskabslovens § 44 om vilkårsfor-handling. Formålet er navnlig at forenkle skilsmissesagen. Fra ændringens ikraft-træden den 1. januar 2005 skal der, inden bevilling til separation eller skilsmisse meddeles, foretages vilkårsforhandling, medmindre (1) begge ægtefæller medde-ler statsamtet, at de ikke ønsker vilkårsforhandling foretaget, eller (2) der ønskes skilsmisse efter § 31 og vilkårene for separationen også gælder for tiden efter skilsmissen, og der ikke skal tages stilling til pensionsordninger omfattet af § 54. Vilkårsforhandling skal dog uanset disse betingelser foretages, hvis statsam-tet finder, at særlige omstændigheder taler for det, jf. den nye § 44, stk. 2.

Ændringen betyder, at der fortsat som udgangspunkt skal holdes vilkårsforhand-ling, inden bevilling til separation eller skilsmisse kan meddeles af statsamtet. Vilkårsforhandling skal dog ikke foretages, hvis begge ægtefæller meddeler statsamtet, at de ikke ønsker vilkårsforhandling. Den gældende retstilstand ænd-res dermed, idet vilkårsforhandling ikke længere er obligatorisk forud for separa-tion eller skilsmisse ved bevilling, men kan fravælges, hvis ægtefællerne er eni-ge herom, og der ikke i øvrigt er særlige omstændigheder, der taler for, at der skal afholdes vilkårsforhandling. Ordningen indebærer en lempelse for ægtefæl-ler, der oplever den obligatoriske vilkårsforhandling som en unødvendig bureau-kratisk forsinkelse af separationen eller skilsmissen, fordi de, allerede inden an-modning om separation eller skilsmisse indgives, har indgået aftaler om vilkåre-ne.

Den nye § 44, stk. 1, nr. 2, viderefører i hovedsagen reglen i den gældende lovs § 44, stk. 1, 2. pkt., hvorefter vilkårsforhandling som udgangspunkt ikke er nød-vendig, hvis der ønskes skilsmisse på grundlag af separation, jf. lovens § 31, og vilkårene for separationen også gælder for tiden efter skilsmissen. Det er tilføjet som en yderligere betingelse, at der ikke skal tages stilling til pensionsordninger omfattet af lovens § 54.

2.2. Forældremyndighed og samvær

2.2.1. Retsstillingen i dag

Har forældrene fælles forældremyndighed, og skal den fælles forældremyndighed ophøre, kan forældrene efter § 9, stk. 1, i lov om forældremyndighed og samvær aftale, hvem af dem der skal have forældremyndigheden alene. Aftalen er kun gyldig, når den er anmeldt til statsamtet. Anmeldelsesordningen blev indført i forbindelse med regelforenklingen i 2004 på det familieretlige område i stedet for den hidtidige godkendelsesordning. Er en sag om forældremyndighed ind-bragt for retten, kan anmeldelse ske hertil. Er forældrene uenige, afgør retten under særligt hensyn til, hvad der er bedst for barnet, hvem af forældrene der skal have forældremyndigheden alene.

Kan parterne ikke opnå enighed om placeringen af forældremyndigheden ved op-hør af fælles forældremyndighed, må spørgsmålet således indbringes for domsto-lene.

Efter lovens § 12 afgør retten under særligt hensyn til, hvad der er bedst for bar-net, hvem af forældrene der skal have forældremyndigheden alene i tilfælde, hvor forældre, der ikke er gift med hinanden, har levet sammen i længere tid, uden at de har fælles forældremyndighed, og faderen kræver forældremyndighe-den ved samlivets ophør, medmindre parterne er enige om at anmelde en aftale til statsamtet om fælles forældremyndighed efter lovens § 6 eller om overførsel af forældremyndigheden efter lovens § 11, stk. 1.

Endvidere fremgår det af stk. 2 i samme bestemmelse, at retten i andre tilfælde kan overføre forældremyndigheden fra moderen til faderen, hvis ændringen er bedst for barnet, bl.a. under hensyn til om indehaveren af forældremyndigheden uden rimelig grund hindrer gennemførelsen af samvær.

Er forældremyndigheden ved aftale eller dom tillagt en af forældrene alene, kan retten, når særlige grunde taler for det, overføre forældremyndigheden til den anden, hvis det er bedst for barnet, navnlig på grund af væsentligt forandrede forhold. Ved afgørelsen skal det tillægges vægt, om indehaveren af forældre-myndigheden uden rimelig grund hindrer gennemførelsen af samvær. Dette følger af § 13 i loven. Aftale efter lovens § 11 om overførsel af forældremyndighed el-ler afgørelse efter lovens § 14 om forældremyndighed efter dødsfald kan ændres af retten under samme betingelser.

Derudover regulerer lovens § 14 den situation, at en af forældrene eller begge forældre dør. I de særlige dødsfaldssituationer har statsamtet afgørelseskompe-tencen. Statsamtets afgørelser kan ikke indbringes for højere administrativ myn-dighed, men kan inden 8 uger efter, at afgørelsen er meddelt, indbringes for ret-ten under en sag mod den, som statsamtet har tillagt forældremyndigheden. Un-der en sag ved statsamtet om forældremyndighed efter dødsfald, jf. lovens § 14, har statsamtet endvidere mulighed for at bestemme, hvem forældremyndigheden midlertidigt skal tilkomme, jf. lovens § 24.

Lovens §§ 22-23 og § 25 indeholder også regler om afgørelser om midlertidig forældremyndighed. Efter § 22 kan retten efter anmodning bestemme, hvem for-ældremyndigheden under en retssag om forældremyndigheden midlertidigt skal tilkomme. Afgørelsen træffes ved kendelse under særligt hensyn til, hvad der er bedst for barnet under sagen. Afgørelsen gælder, indtil der foreligger en dom, der kan fuldbyrdes, og bortfalder, hvis sagen hæves eller afvises.

Har forældrene fælles forældremyndighed, og er der risiko for, at den ene af dem vil bringe barnet ud af landet og derved foregribe en afgørelse om forældremyn-digheden, kan justitsministeren (nu ministeren for familie- og forbrugeranliggen-der) eller den, der bemyndiges hertil, efter lovens § 23 midlertidigt tillægge den anden af forældrene forældremyndigheden alene. Afgørelser efter denne bestem-melse træffes i praksis af Familiestyrelsen.

Endelig kan statsamtet efter lovens § 25 afgøre, hvem forældremyndigheden skal tilkomme, så længe forhindringen varer, hvis indehaveren, den ene af to indeha-vere eller begge indehavere af forældremyndigheden er forhindret i at udøve denne.

Som det fremgår, er udgangspunktet også for fordelingen af kompetencen til at behandle forældremyndighedssager, at "enighedssager" behandles af statsamtet, mens "tvistsager" behandles af retten. Udgangspunktet fraviges dog i visse til-fælde, herunder i forbindelse med forældremyndighed efter dødsfald og i forskel-lige tilfælde i forbindelse med midlertidige afgørelser om forældremyndighed, hvor forældremyndighedsafgørelser kan træffes administrativt.

Særligt om samvær følger det af § 17 i lov om forældremyndighed og samvær, at statsamtet efter anmodning træffer afgørelse om omfanget og udøvelsen af sam-været og kan fastsætte de nødvendige bestemmelser i forbindelse hermed. Stats-amtet kan endvidere ændre aftaler eller afgørelser om samvær, hvis det er bedst for barnet, ligesom statsamtet efter lovens § 26 kan træffe afgørelse om midlerti-digt samvær under sager om forældremyndighed eller samvær. Herudover kan statsamtet efter lovens § 18 træffe bestemmelse om anden kontakt med barnet end direkte fysisk kontakt i form af samvær. Statsamtets afgørelser om samvær og anden kontakt kan påklages inden for den almindelige administrative rekurs.

2.2.2. Statsamtets sagsbehandling

Forældrenes anmeldelse af aftaler om forældremyndighed skal ske skriftligt på en godkendt blanket. Sammen med anmeldelsesblanketten skal der vedlægges forskellig dokumentation afhængigt af aftalens indhold.

Når statsamtet modtager anmeldelse af en aftale om forældremyndighed, jf. lov om forældremyndighed og samvær § 6, § 9, stk. 1, eller § 11, stk. 1, foretager statsamtet alene en formalitetsprøvelse, før anmeldelsesblanketten påtegnes og sendes i kopi til forældrene. Statsamtet påser herunder, om den fornødne doku-mentation foreligger, om frister for underskrift er overholdt m.v. Statsamtet fore-tager derimod ikke en nærmere vurdering af, om den anmeldte aftale er hen-sigtsmæssig for barnet og forældrene eller lignende.

Når statsamtet modtager en anmodning om godkendelse af en aftale om overfør-sel af forældremyndighed, jf. lovens § 11, stk. 2, indkalder statsamtet parterne til et møde og vejleder dem om aftalens retsvirkninger, jf. § 3, stk. 1, i bekendtgø-relse om forældremyndighed og samvær m.v. (forældremyndighedsbekendtgørel-sen). Parterne indkaldes som udgangspunkt til møde samtidigt, men kan dog indkaldes særskilt, jf. bekendtgørelsens § 6. F.eks. kan møde ske for den danske repræsentation i udlandet på det sted, hvor en af parterne opholder sig. Der er i bekendtgørelsens § 7 nærmere retningslinier for, hvordan der forholdes, hvis par-terne udebliver fra mødet.

Hvis aftalen vedrører et større barn, lader statsamtet endvidere en samtale afhol-de med barnet, jf. lovens § 29, hvis barnets alder og modenhed tilsiger det. Med parternes samtykke kan statsamtet endvidere anmode kommunen om en udtalelse om dem og barnet. Endelig skal statsamtet i visse tilfælde indhente en erklæring fra den af forældrene, der ikke har del i forældremyndigheden over barnet.

Når det fornødne oplysningsgrundlag foreligger, tager statsamtet stilling til, om aftalen kan godkendes, eller om godkendelse må nægtes. Aftalen godkendes, medmindre den strider mod, hvad der er bedst for barnet. Statsamtets eventuelle afgørelse om afslag på godkendelse af en aftale efter lovens § 11, stk. 2, skal op-fylde forvaltningslovens begrundelseskrav, og afgørelsen kan påklages til Fami-liestyrelsen.

Det sker i praksis ikke sjældent, at statsamtet modtager en ensidig anmodning fra en forælder – f.eks. i forbindelse med behandlingen af en samværssag – om æn-dring af forældremyndigheden, f.eks. ophævelse af fælles forældremyndighed el-ler overførsel af forældremyndighed. Sker dette, vejleder statsamtet om, at en sådan ændring kræver enighed og ikke kan bestemmes af statsamtet, men der-imod – hvis der ikke foreligger den fornødne enighed – må afgøres af domstolene under en retssag. Statsamtet kan indkalde parterne til vejledningsmøder på bag-grund af sådanne anmodninger og kan tilbyde børnesagkyndig rådgivning.

Efter reglen i lovens § 14 kan statsamtet træffe visse afgørelser om placeringen af forældremyndigheden efter et dødsfald. Der er ikke udstedt nærmere retnings-linier for statsamtets sagsbehandling i disse sager, men forvaltningslovens al-mindelige regler gælder. Endvidere følger det af § 37 i lov om social service, at kommunen i fornødent omfang skal medvirke til, at der udpeges en egnet foræl-dremyndighedsindehaver, hvis ingen har forældremyndigheden over et barn eller en ung. I de situationer, hvor et dødsfald bevirker, at et barn står uden forældre-myndighedsindehaver, sker statsamtets sagsbehandling ofte i nært samarbejde med barnets handlekommune. Reglerne om høring af større børn og om indhen-telse af erklæring fra en forælder uden del i forældremyndigheden gælder tilsva-rende i disse situationer.

Midlertidige afgørelser om forældremyndighed træffes i sagens natur oftest på et mindre fuldstændigt grundlag end den senere endelige afgørelse, og der er ikke udmeldt nærmere retningslinier for statsamtets sagsbehandling. Statsamtet har, som beskrevet ovenfor, kompetence til at træffe afgørelse om midlertidig foræl-dremyndighed i visse situationer, herunder i dødsfaldssituationen, hvor der i praksis kan være behov for at få udpeget en midlertidig forældremyndighedsin-dehaver kort tid efter dødsfaldet – f.eks. hvor der ikke umiddelbart er en ansøger til forældremyndigheden.

I forbindelse med statsamtets behandling af samværssager er et af de primære mål at få forældrene til at forstå, at de har et fælles ansvar for børnene, og at dette indebærer, at de bør kunne blive enige om samværet og omfanget heraf. Når statsamtet modtager en ansøgning om fastsættelse, ophævelse eller ændring af samvær, har statsamtet flere muligheder. Statsamtet kan indkalde forældrene til et møde i statsamtet med sagsbehandleren eller iværksætte skriftlig høring af den anden forælder. Statsamtet kan endvidere tilbyde forældrene og/eller barnet bør-nesagkyndig rådgivning eller forældrene konfliktmægling. Endelig kan det være nødvendigt at indhente flere oplysninger fra ansøgeren eller at iværksætte yder-ligere undersøgelser, f.eks. i form af indhentelse af en børnesagkyndig erklæring eller gennemførelse af samtaler med børnene. Behandlingen af samværssager i statsamterne omfatter en del mødevirksomhed, men der er ikke efter loven krav herom. Civilretsdirektoratets vejledning om behandling af samværssager fra no-vember 1999 indeholder yderligere retningslinier for statsamternes sagsbehand-ling.

Anmodninger om fastsættelse af anden kontakt end samvær i medfør af lovens § 18 behandles efter samme retningslinier som anmodninger om afgørelser om samvær.

Statsamternes internationale og stedlige kompetence er fastlagt administrativt i forældremyndighedsbekendtgørelsen.

2.3. Domstolssager efter retsplejelovens kapitel 42

2.3.1. Retsstillingen i dag

Retsplejelovens kapitel 42, der har overskriften: "Sager om ægteskab eller foræl-dremyndighed", indeholder reglerne om domstolenes behandling af sager om æg-teskab eller forældremyndighed, herunder, jf. retsplejelovens § 448:

- sager om separation, skilsmisse eller omstødelse af ægteskab

- sager om ophør af fælles forældremyndighed

- sager om overførsel af forældremyndighed

- sager om statsamtets afgørelser om forældremyndighed ved en indehavers død

- sager om ændring af aftale eller afgørelse af forældremyndighed

- sager mellem ægtefæller om ændring eller anfægtelse af vilkår for separa-tion, skilsmisse eller omstødelse eller anfægtelse af aftaler om fordeling af formuen, der er indgået med henblik på separation, skilsmisse eller omstø-delse

- sager mellem ægtefæller til afgørelse af, om separation består eller er bort-faldet, og

- sager til afgørelse af, om parterne er eller ikke er ægtefæller.

Efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42 behandles således bl.a. separationssa-ger, jf. ægteskabslovens § 29, sager om umiddelbar skilsmisse, jf. ægteskabslo-vens §§ 32-36, sager om skilsmisse på grundlag af separation, jf. ægteskabslo-vens § 31, sager om ophør af fælles forældremyndighed, jf. lov om forældremyn-dighed og samvær § 9, stk. 2, og sager om overførsel af forældremyndighed, jf. lov om forældremyndighed og samvær §§ 12-13.

Endvidere behandler domstolene sager om omstødelse af ægteskab, jf. ægte-skabslovens kapitel 3, sager om ændring af bidragsafgørelser og -aftaler, jf. æg-teskabslovens §§ 52-53, samt sager om ændring af øvrige aftaler mellem ægte-fællerne med henblik på separation eller skilsmisse, jf. ægteskabslovens § 58.

Domstolene behandler tvister i forbindelse med separation og skilsmisse, herun-der om hvorvidt der skal meddeles skilsmisse, om forældremyndighed, om ægte-fællebidragspligt m.v. Ikke alle tvister i forbindelse med separation og skilsmis-se er dog domstolsanliggender. Tvister om samvær, børnebidrag og størrelsen af ægtefællebidrag behandles administrativt.

Selve spørgsmålene om umiddelbar skilsmisse og forældremyndighed er indispo-sitive sådan, at retten ikke er bundet af parternes påstande, men må undersøge og konstatere, f.eks. at betingelserne for skilsmisse er opfyldt, selv om sagsøgte ta-ger bekræftende til genmæle. Retten må således påse, at det fornødne afgørelses-grundlag tilvejebringes.

2.3.2. Domstolsbehandlingen

Sager om separation eller skilsmisse og om forældremyndighed behandles som udgangspunkt ved byretterne i 1. instans, jf. retsplejelovens § 224. Bestemmelser om retternes internationale og stedlige kompetence fremgår af lovens §§ 448 c-448 d.

Sag anlægges ved indlevering af stævning til retten, jf. retsplejelovens § 348. Stævningen skal indeholde bl.a. sagsøgerens påstand og en udførlig fremstilling af de faktiske omstændigheder, hvorpå påstanden støttes. Retten lader stævnin-gen forkynde for den sagsøgte og vejleder samtidig om, hvad han eller hun bør foretage sig til varetagelse af sine interesser.

Herefter indkalder retten som udgangspunkt parterne til et møde med et varsel, der i almindelighed skal være på mindst 2 uger fra forkyndelsen, jf. retsplejelo-vens § 351. På mødet skal hver af parterne fremlægge de dokumenter, som agtes påberåbt. Sagsøgte skal endvidere fremlægge et svarskrift eller afgive en udtalel-se indeholdende bl.a. sin påstand samt baggrunden herfor.

Under sagens forberedelse bringes parternes stilling til sagens faktiske og retlige omstændigheder så vidt muligt på det rene, og det søges klargjort, hvilke om-stændigheder der ikke bestrides, og hvilke der eventuelt skal være genstand for nærmere bevisførelse.

Retten kan opfordre en part til at føre bevis og kan, uanset om modparten anmo-der om det, pålægge en part at afgive forklaring, jf. retsplejelovens § 450, stk. 1.

Hvis retten finder det påkrævet for at kunne afgøre, hvem forældremyndigheden over børnene skal tilkomme, kan retten træffe bestemmelse om foretagelse af be-visførelse, herunder afhøring af vidner og tilvejebringelse af udtalelser fra sag-kyndige, jf. retsplejelovens § 450, stk. 2. Udgifterne til bevisførelse i henhold til denne bestemmelse, afholdes af statskassen.

Retsmøderne foregår for lukkede døre, jf. retsplejelovens § 453.

Retten bestemmer, hvornår forberedelsen afsluttes, og fastsætter på dette tids-punkt eller snarest muligt herefter tidspunktet for domsforhandlingen. Domsfor-handlingen kan foregå i tilslutning til et forberedende møde, såfremt parterne er enige om det, eller sagen findes tilstrækkeligt oplyst og også i øvrigt egnet til straks at domsforhandles.

I praksis indkalder retten i ægteskabssagerne i de fleste tilfælde til domsforhand-ling, allerede når stævningen sendes til forkyndelse hos sagsøgte. Det vil ofte være unødvendigt at anmode sagsøgte om at indgive et svarskrift.

Betydningen af udeblivelse fra møder i retten er indgående fastslået i retspleje-lovens bestemmelser.

Byrettens domme kan ankes til landsretten inden for 8 uger, jf. retsplejelovens § 454.

Som det fremgår, er der i dag ikke krav om, at initiativtageren til en separations- eller skilsmissesag eller en forældremyndighedssag skal henvende sig til statsam-tet eller andre administrative myndigheder forud for sagsanlæg ved domstolene. Sag kan umiddelbart indledes ved domstolene ved udtagelse af stævning. Dog skal eventuel ansøgning om fri proces indgives til statsamtet, se afsnit 2.3.3 ne-denfor. Som det også fremgår, er der nogle formelle krav, som skal være opfyldt i forbindelse med sagsanlægget. Der medvirker stort set altid advokat for sagsø-ger og ofte også for sagsøgte i disse sager.

2.3.3. Advokatbeskikkelse og fri proces

Hvis sagsøgte eller appelindstævnte i en sag efter retsplejelovens § 448, nr. 1-5 og 7-8, ikke giver møde ved advokat, og retten finder, at den pågældende har be-hov for advokatbistand, kan retten i medfør af lovens § 449, stk. 1, beskikke en advokat for denne, hvis den pågældende opfylder de økonomiske betingelser for at få fri proces, jf. lovens § 330, stk. 1, nr. 2. Hvis retten ikke finder det muligt at behandle sagen på forsvarlig måde, uden at sagsøgte eller appelindstævnte har advokatbistand, kan retten, jf. lovens § 449, stk. 2, beskikke den pågældende part en advokat, selv om parten ikke opfylder de almindelige økonomiske betingelser herfor. I denne situation skal parten erstatte statskassen udgifterne i forbindelse med beskikkelsen.

Retsplejelovens § 449, stk. 1, gælder ikke for sagsøgere eller appellanter i ægte-skabssager, uanset om sagen drejer sig om separation, skilsmisse, forældremyn-dighed, vilkårsændring eller andet. En sagsøger eller appellant har derimod mu-lighed for at ansøge om fri proces efter reglerne i lovens kapitel 31. Heraf følger bl.a., at der efter ansøgning kan meddeles en part fri proces, hvis den pågælden-de opfylder visse økonomiske betingelser herfor samt skønnes at have rimelig grund til at føre proces, jf. lovens § 330, stk. 1. Ansøgning om fri proces under en sag ved byretten indgives til statsamtet og i ankesager til Civilstyrelsen. Ved behandlingen af en ansøgning om fri proces skal statsamtet i ægteskabssager li-gesom i andre sager bl.a. foretage en vurdering af, om den pågældende har udsigt til at få medhold i den eller de påstande, som vedkommende agter at nedlægge under sagen. Et afslag fra statsamtet på fri proces kan påklages til Civilstyrelsen.

2.4. Konfliktløsning

På det familieretlige område eksisterer en række forskelligartede tilbud til kon-fliktløsning. Navnlig på grund af sagernes karakter er det ofte en fordel for par-terne og deres eventuelle børn, at uenigheder kan løses i mindelighed. Nedenfor gennemgås de forskellige etablerede tilbud.

2.4.1. Mægling i ægteskabssager

Efter begge parters ønske kan der i forbindelse med sager om opløsning af ægte-skab ske mægling ved præsten, jf. ægteskabslovens § 43. Endvidere indeholder loven hjemmel til at indføre en ordning med frivillig rådgivning af ægtefæller forud for separation eller skilsmisse. Denne hjemmel er ikke udnyttet.

Den primære vejledning og rådgivning af ægtefæller forud for separation og skilsmisse finder sted i forbindelse med vilkårsforhandling i statsamterne. Der henvises til afsnit 2.1.2.1 og afsnit 2.1.2.2 herom.

2.4.2. Børnesagkyndig rådgivning

Statsamterne tilbyder i sager om forældremyndighed og samvær forældre og/eller børn forskellige redskaber til konfliktløsning.

Efter § 28 i lov om forældremyndighed og samvær skal statsamtet tilbyde foræl-dre og børn børnesagkyndig rådgivning ved uenighed om forældremyndighed og samvær. Hvis der er behov for det, kan statsamtet også i andre tilfælde tilbyde børnesagkyndig rådgivning om forældremyndighed og samvær. Statsamtet kan undlade at tilbyde rådgivning, hvis det i det enkelte tilfælde skønnes unødven-digt eller uhensigtsmæssigt.

Formålet med den børnesagkyndige rådgivning er at hjælpe parterne til at løse deres konflikter om forældremyndighed og samvær under hensyn til, hvad der er bedst for barnet. Rådgiverne er psykologer, psykiatere eller socialrådgivere med særlig erfaring i familieforhold.

Rådgivningen skal dels give forældrene en dybere indsigt i deres egen og den anden forælders situation, dels styrke dem i at bruge deres egne ressourcer til at blive bedre i stand til at komme overens. Rådgivningen er derfor en hjælp til selvhjælp, og det optimale er, at forældrene selv finder en løsning på deres pro-blemer. I anden række tilstræber rådgivningen at dæmpe konfliktniveauet mellem forældrene og dermed mindske konflikternes påvirkning af børnene.

Statsamterne kan også tilbyde børn rådgivning.

I de forudgående år har hovedparten af de gennemførte børnesagkyndige rådgiv-ninger i statsamterne drejet sig om samvær. Ifølge Civilretsdirektoratets statistik om samvær, høring af børn, børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling i 2003 drejede mere end to tredjedele af de gennemførte almindelige rådgivninger sig om samvær. En fjerdedel handlede om både forældremyndighed og samvær, mens kun 6% af rådgivningerne udelukkende vedrørte spørgsmål om forældre-myndighed. Billedet har tegnet sig nogenlunde ens over de seneste år. Statistik-ken viser også, at den børnesagkyndige rådgivning i mere end halvdelen af til-fældene førte til, at forældrenes uenigheder eller konflikter blev dæmpet.

I Statsamtet Ribe er forældre som led i sagsbehandlingen forsøgsvis siden 2002 blevet tilbudt tværfaglige møder i statsamtet med både sagsbehandleren og den børnesagkyndige rådgiver sammen. Sagerne visiteres til sådanne forløb, når statsamtet skønner, at der har været et åbenbart behov for enten konfliktmægling eller traditionel børnesagkyndig rådgivning, eller hvor sagen er meget kompleks, og hvor forældrene ikke ønsker at gøre brug af statsamtets rådgivningstilbud el-ler ikke kan profitere heraf. Disse tværfaglige møder tilrettelægges af sagsbe-handleren i samråd med den børnesagkyndige rådgiver for at sikre relevant sags-oplysning kombineret med rådgivning og vejledning med fokus på barnet. For-søgsprojektet er endnu ikke afsluttet. Der forventes at foreligge en evaluering inden udgangen af 2004.

2.4.3. Konfliktmægling

I 2001 blev statsamternes rådgivningstilbud udvidet gennem indførelse af en landsdækkende ordning med konfliktmægling. Samtlige statsamter har således siden sommeren 2001 tilbudt forældre konfliktmægling til løsning af uenigheder om forældremyndighed og samvær.

Det grundlæggende synspunkt ved konfliktmægling er, at forældrene selv rummer den bedste løsning på deres konflikt. Det er mæglernes opgave at styre proces-sen, mens forældrene selv har ansvaret for resultatet af mæglingen. Ved hver konfliktmægling deltager normalt 2 mæglere, hvoraf som udgangspunkt den ene er sagsbehandler i statsamtet, mens den anden er børnesagkyndig rådgiver.

Konfliktmæglingen har således til formål at sætte forældrene i stand til bedre at kunne indgå aftaler om barnet samt sikre, at disse aftaler får et indhold, som begge forældre kan respektere og arbejde for at overholde. Et andet vigtigt for-mål med mæglingen er, at forældrene gennem mæglingen bliver udstyret med redskaber, som de kan anvende til at dæmpe konfliktniveauet mellem dem.

Statsamternes konfliktmægling er netop blevet evalueret af Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA). Rapporten herom – "Konfliktmægling i statsamterne", september 2004 – viser, at et stort flertal (84%) af de forældre, der har modtaget konfliktmægling, helt eller delvist fandt en løsning på deres uenighed om samvær eller forældremyndighed.

2.4.4. Forligsmægling og forsøg med retsmægling

I forbindelse med domstolenes behandling af sager i første instans udøver retten forligsmægling, medmindre det på forhånd må antages, at mægling vil være for-gæves, jf. retsplejelovens kapitel 26. Traditionel forligsmægling ved domstolene tager normalt udgangspunkt i parternes konkrete krav og de retlige rammer her-for.

Ved retsmægling forstås mæglingsbestræbelser, der har tilknytning til domstole-nes behandling af civile retssager, men er væsentlig forskellig fra den forligs-mægling, som sædvanligvis praktiseres ved domstolene i dag. Der henvises til Justitsministeriets notat af 6. februar 2003 om en forsøgsordning med retsmægling. Notatet er offentliggjort på Justitsministeriets hjemmeside.

Vestre Landsret deltager sammen med 4 byretter i et 2-årigt forsøg med retsmæg-ling som alternativ til traditionel behandling af retssager.

Retsmægling er en ny og frivillig måde at løse konflikter på, hvor en mægler hjælper sagens parter til selv at finde frem til en løsning på deres problem. Retsmægleren er en dommer eller en advokat, som har gennemgået en særlig ud-dannelse i retsmægling. Mægleren kan ikke træffe afgørelse i sagen, og det, som foregår under retsmæglingen, er fortroligt.

Det er retsmæglerens opgave at lede mæglingsprocessen. Mægleren finder sam-men med parterne frem til de egentlige årsager til deres konflikt og hjælper dem til at få en bedre forståelse for både deres egne og modpartens synspunkter. I samarbejde med retsmægleren forsøger parterne herefter at finde frem til den løsning på konflikten, som i størst muligt omfang tager hensyn til begge parters behov og interesser.

Til forskel fra en retssag eller traditionel forligsmægling ved domstolene fokuse-rer mægleren i høj grad på, hvorfor parterne er uenige, og hvordan de bedst kom-mer videre. Det gør det lettere for parterne at fortsætte et eventuelt samarbejde efter mæglingen, og det giver mulighed for en mere varig løsning.

Retsmægling er samtaler mellem mægleren og parterne. Der afholdes et eller fle-re mæglingsmøder afhængig af behovet. Retsmæglingen afsluttes, når parterne når frem til en løsning på konflikten, eller lige så snart retsmægleren eller en af parterne ønsker det.

Hvis parterne bliver enige om en løsning på deres konflikt, indgår de en aftale. Parterne kan vælge at forelægge løsningsforslaget på konflikten for deres advo-kater eller andre, inden de beslutter sig for, om de vil indgå en aftale.

Hvis retsmæglingen ikke resulterer i en løsning, fortsætter sagen ved retten som en almindelig retssag. En dommer, der har fungeret som retsmægler, kan ikke af-sige dom i sagen.

Justitsministeriets Forskningsenhed har i april 2004 afgivet en midtvejsrapport om evaluering af forsøget med retsmægling. Af rapporten fremgår bl.a., at om-kring en femtedel af de sager, der er omfattet af evalueringen, vedrørte familie-forhold. Det fremgår endvidere, at omkring to tredjedele af alle mæglingerne endte med en aftale. Dette er ikke opgjort særskilt for sager vedrørende familie-forhold.

2.4.5. Advokatmediation

Advokatmediation er en metode til konfliktløsning, der – som alternativ til en retssag – kan hjælpe parterne til at løse uenigheder om bl.a. familieforhold gen-nem samtale og forhandling.

Mediation er en forhandlingsproces mellem to eller flere parter, der bistås i pro-cessen af en upartisk mediatoradvokat. Parterne inspireres til selv at tage ansvar for løsningen af den opståede konflikt. Mediatoradvokaten har fokus på selve for-handlingsprocessen og dialogens fortsættelse og hjælper parterne til at lytte til hinandens ønsker, så der kan opnås et bedre grundlag for gensidig forståelse af parternes behov og interesser. Herved skabes der mulighed for, at konkrete løs-ninger identificeres. Mediatoradvokaten er procesledende, men ikke rådgivende. Mediatoradvokaten er velkendt med konfliktløsning i domstolenes regi og kan op-lyse parterne om, hvordan en sag i retten vil forløbe processuelt og tidsmæssigt. Mediatoradvokaten har tavshedspligt og arbejder fremadrettet sammen med par-terne. Advokatmediationen foregår i et regi uafhængigt af den institution, der eventuelt senere skal træffe en afgørelse i sagen, hvis en forligsmæssig løsning ikke kan opnås. Parterne kan i dette forum finde en samlet løsning, selv hvor der skal tages stilling til forskelligartede problemstillinger. Dette er typisk tilfældet i forbindelse med en separations- eller skilsmissesag, hvor navnlig spørgsmål om forældremyndighed, samvær, bidrag og bodeling kan forekomme.

I 2002 blev en forsøgsordning iværksat af en gruppe familiemediatoradvokater sammen med Københavns Byret, hvor mediation blev tilbudt i ægteskabs-, foræl-dremyndigheds-, samværs-, fogedudleverings- og bodelingssager. Der blev i for-søgsperioden indgået aftaler mellem parterne i 70 % af sagerne. Også internatio-nalt anvendes advokatmediation. I Holland, Skotland samt delvist i England er mediation/konfliktmægling lagt ud til familieretsadvokater, inden retssag indle-des.

2.5. Beslægtede områder

Inden for de seneste år er der gennemført reformer af opgavefordelingen mellem statsamter og domstole på to områder, der er beslægtede med ægteskabssagerne. Aftalen om strukturreformen på det familieretlige område er måske inspireret af disse reformer, og det forekommer derfor relevant at opridse hovedtrækkene heri.

2.5.1. Værgemålssager

Forud for vedtagelsen af lov nr. 388 af 14. juni 1995 – værgemålsloven – blev sager om umyndiggørelse og lavværgemål behandlet af domstolene, herunder by-retterne i første instans. Sagerne var civile sager og blev afgjort ved dom. Byret-tens dom i en umyndiggørelsessag kunne i kraft af det almindelige to-instansprincip indbringes for landsretten.

Retsplejelovens kapitel 43 indeholdt nærmere regler for domstolenes behandling af disse sager. Sagerne var indispositive sådan, at retten udøvede en vis official-virksomhed og ikke overlod processen til parterne selv, jf. den dagældende § 460, stk. 1, i retsplejeloven. Det var således retten, der sørgede for sagernes op-lysning og traf bestemmelse om afhøring af parter og vidner samt om tilvejebrin-gelse af bl.a. sagkyndige udtalelser, herunder lægeerklæringer.

Resultatet af myndighedslovsudvalgets overvejelser, jf. betænkning 1247/1993 om værgemål, vedrørende spørgsmålet om saglig kompetence blev en regel om delt kompetence og dermed et tostrenget system, hvorefter hovedreglen er, at sa-gerne behandles af statsamterne, mens nogle sager fortsat behandles af domsto-lene. Udvalgets grundsyn var bl.a., at tvister skal behandles af domstolene, mens sager, der snarere består i en prøvelse på skriftligt grundlag af, om betingelserne for værgemål er opfyldt, og hvor der ikke foreligger en tvist, skal høre under statsamterne.

I overensstemmelse hermed blev det fastsat, at sager om værgemål, jf. værge-målslovens § 5, samværgemål, jf. § 7, ændring af værgemål, jf. § 9, og ophævel-se af værgemål, jf. § 10, som udgangspunkt skal behandles administrativt i stats-amterne, mens domstolene er enekompetente til at træffe afgørelse om iværksæt-telse af værgemål med fratagelse af den retlige handleevne, jf. § 6.

Anmodning efter værgemålslovens § 5 og §§ 7-10 sendes til statsamtet, mens anmodning efter værgemålslovens § 6 sendes til retten, jf. værgemålslovens § 17.

Udgangspunktet om administrativ behandling af sager om værgemål efter værge-målslovens § 5 og §§ 7-10 fraviges, hvis statsamtet finder det betænkeligt at be-handle sagen administrativt, herunder hvis den, der begæres sat under værgemål, protesterer mod, at der træffes afgørelse om værgemål, hvis det f.eks. skønnes, at den, som sagen angår, har behov for bistand af en advokat, og at dette bedst kan ske i rettens regi gennem en advokatbeskikkelse, eller hvis statsamtet finder fo-retagelse af vidneafhøringer nødvendig, før der kan træffes afgørelse i sagen.

Sagen oversendes da til afgørelse ved retten, som således er kompetent til at be-handle den i de tilfælde, hvor statsamtet har fundet det betænkeligt at behandle sagen.

De nærmere regler om den saglige kompetence i værgemålssager fremgår af § 13 i værgemålsloven.

Det er op til statsamtet at vurdere, om statsamtet selv eller retten bør træffe af-gørelse om værgemål i de sager, der ikke indebærer stillingtagen til spørgsmålet om fratagelse af den retlige handleevne. Statsamtets beslutning om, at sagen kan behandles i statsamtet, kan ikke indbringes for højere administrativ myndighed, jf. værgemålslovens § 13, stk. 4. Det er endvidere ikke muligt for retten at tilba-gesende sagen til statsamtet, selv om dommeren finder, at sagen kunne være af-gjort administrativt eller burde være bedre oplyst.

Derimod kan statsamtets afgørelse efter lovens § 5 eller §§ 7-10 indbringes for retten inden fire uger fra det tidspunkt, hvor der er givet meddelelse om afgørel-sen, jf. værgemålslovens § 22. Overskrides denne frist, kan der i stedet fremsæt-tes anmodning om ændring eller ophævelse af værgemålet, og statsamtets afgø-relse herom vil da kunne indbringes for domstolene. Anmodning om domstols-prøvelse skal indgives til statsamtet, der oversender sagen til retten.

Officialprincippet, dvs. princippet om at den kompetente myndighed selv sørger for sagens oplysning, gælder (fortsat) i alle sager om værgemål, jf. værgemålslo-vens § 18.

Der foretages ikke advokatbeskikkelse i de sager, der behandles i statsamtet. Derimod kan der beskikkes advokat for den, sagen angår, i værgemålssager, der behandles ved retten, jf. retsplejelovens § 460, 1. pkt.

Reglerne om domstolenes behandling af værgemålssager findes i retsplejelovens kapitel 43.

2.5.2. Faderskabssager

Når der i det følgende tales om "faderskabssager", omfatter det de tilfælde, hvor faderskabet ikke er registreret hos kordegnen/ministerialbogsføreren i forbindel-se med barnets fødsel, enten fordi barnets forældre er gift med hinanden, eller fordi de ugifte forældre har afgivet en erklæring om, at de sammen vil varetage omsorgen og ansvaret for barnet.

Forud for vedtagelsen af lov nr. 460 af 7. juni 2001 – børneloven – skulle sager om faderskab til børn født uden for ægteskab behandles i statsamtet, mens sager om faderskab til ægtebørn umiddelbart skulle rejses ved domstolene. Hvis en fa-derskabssag om børn født uden for ægteskab ikke kunne afsluttes ved anerken-delse over for statsamtet, f.eks. fordi den opgivne fadermulighed ikke ønskede at anerkende faderskabet, eller fordi moderen i konceptionsperioden havde haft samleje med flere mænd, skulle sagen indbringes for retten, der – i modsætning til statsamtet – kunne iværksætte retsgenetiske undersøgelser.

Børnelovsudvalget fandt, jf. betænkning nr. 1350/1997 om børns retsstilling – navnlig henset til de bedre retsgenetiske muligheder, som foreligger i dag i for-hold til tidligere – at den gældende kompetencefordeling mellem statsamterne og domstolene ikke var hensigtsmæssig. Endvidere var det udvalgets opfattelse, at forestillingen om, at ægtebarnsstatus er så værdifuld for et barn, at den kun bør kunne anfægtes ved domstolene, ikke længere var tidssvarende. Samlet var det udvalgets opfattelse, at sondringen mellem ægtebørn og børn født uden for ægte-skab burde udgå sådan, at kompetencereglerne i stedet skulle bygge på retlige og praktiske realiteter.

Udvalget foreslog herefter, at alle egentlige faderskabssager skulle begynde i statsamtet og ikke ved domstolene, og at statsamtet skal tilvejebringe de nødven-dige oplysninger sådan, at alle ukomplicerede sager kan afsluttes hurtigt ved skriftlig eller mundtlig anerkendelse for statsamtet, eventuelt efter indhentelse af retsgenetisk bevis.

En sag skal kun indbringes for retten, hvis den ikke kan afsluttes i mindelighed i statsamtet, f.eks. fordi ingen faderskabsmulighed er oplyst, faderskabsmulighe-derne er udelukket ved retsgenetisk bevis, parterne er uenige om, hvorvidt der har været seksuelt forhold i konceptionsperioden og ikke vil medvirke til retsge-netiske undersøgelser eller acceptere udfaldet af sådanne undersøgelser eller lig-nende.

I børnelovens kapitel 2 er kompetencefordelingen mellem statsamterne og dom-stolene nærmere fastslået. Herefter skal alle faderskabssager – herunder de hidti-dige ægtebarnssager – begynde i statsamtet og kan aldrig indledes direkte ved retten.

Statsamterne har i den forbindelse fået kompetence til – med parternes samtykke – at iværksætte retsgenetiske undersøgelser. Herefter kan den mand, der udpeges som barnets far, anerkende faderskabet, selv om moderen f.eks. i konceptionspe-rioden har haft seksuelt forhold til flere mænd, hvilket er udtryk for en udvidelse i forhold til tidligere af statsamternes adgang til at modtage anerkendelser af fa-derskab.

Ved altid at lade en faderskabssag begynde i statsamtet opnås, at det først vil blive undersøgt, om sagen kan løses i mindelighed (ved anerkendelse). Domsto-lene forbeholdes således de sager, hvor der foreligger en egentlig tvist, eller hvor det af andre grunde ikke er muligt eller ubetænkeligt at afslutte sagen i statsamtet.

Der er i loven fastsat nærmere bestemmelser for, hvem der har kompetencen til at rejse en faderskabssag over for statsamtet og i hvilke situationer, samt for stats-amtets sagsbehandling.

Børnelovens § 13 beskriver indgående, i hvilke tilfælde statsamtet skal indbringe en faderskabssag for retten. Dette skal ske, hvis en af sagens parter anmoder om det, statsamtet finder det betænkeligt at fortsætte behandlingen af sagen, der skal ske indkaldelse ved bekendtgørelse i Statstidende eller udfærdiges retsanmod-ning efter retsplejelovens § 158, sagen i øvrigt ikke kan afsluttes ved anerken-delse eller henlæggelse i statsamtet, eller en af parterne er frataget den retlige handleevne efter værgemålslovens § 6.

I børnelovens § 15 er det yderligere præciseret, at en faderskabssag kun kan ind-bringes for retten af statsamtet. Det er således ikke muligt for parterne selv at anlægge en faderskabssag ved domstolene. Som beskrevet ovenfor følger det imidlertid af børnelovens § 13, at statsamtet bl.a. skal indbringe sagen for retten, hvis en af parterne anmoder om det.

Retsplejelovens kapitel 42 a om faderskabssager blev ændret som følge af børne-loven.

Det følger herefter af retsplejelovens § 456 d, at en sag anses for indbragt for retten, når retten har modtaget anmodning herom fra statsamtet. Sagen fremsen-des uden udfærdigelse af stævning, men med angivelse af begrundelsen for, at sagen indbringes for retten, og vedlagt sagens originale akter.

Retten giver, jf. retsplejelovens § 456 f, meddelelse til sagens parter om sagens indbringelse for retten. Når statsamtet har indbragt en sag for retten, skal retten om nødvendigt indhente retsgenetisk bevis, såfremt dette ikke allerede er sket i statsamtet. Sagen kan afsluttes ved anerkendelse for retten, hvis betingelserne herfor foreligger, og ellers ved dom.

3. Antal sager og ressourceforbrug

3.1. Det statistiske materiale

Arbejdsgruppen har indhentet en række statistiske oplysninger fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet om statsamternes behandling af separations- og skilsmisse-sager, forældremyndigheds- og samværssager samt sager om fri proces. Herud-over foreligger en række oplysninger om den børnesagkyndige rådgivning og om konfliktmæglingen i statsamterne.

Fra Domstolsstyrelsen er der modtaget oplysninger om domstolenes behandling af sager om ægteskab og forældremyndighed (ægteskabssager).

Statsamtet Storstrøm har gennemført en undersøgelse af udfaldet af ægteskabssa-ger, som var afsluttet pr. 1. oktober 2004, hvor statsamtet i 2003 gav sagsøgerne fri proces til at føre sag ved domstolene. Resultatet heraf er indgået i arbejds-gruppens arbejde.

Derudover har arbejdsgruppen indhentet statistiske oplysninger fra de fem præsi-dentledede byretter om afsluttede separations- og skilsmissesager samt foræl-dremyndighedssager i oktober måned 2004. Dommerne har udfyldt et skema, ud-arbejdet af arbejdsgruppen, om afsluttede sager i de omhandlede sagskategorier i undersøgelsesperioden. Der er modtaget 76 skemaer.

Endelig er der gjort brug af statistisk materiale, som er offentliggjort af Dan-marks Statistik eller i særlige statistikrapporter.

Da de statistiske oplysninger beror på forskellige former for indberetning til myndighederne, er de ikke umiddelbart sammenlignelige, men de kan dog give et billede af antallet af sager og ressourceforbruget i forbindelse med sagsbehand-lingen.

3.2. Generelle udviklingstendenser

Som det fremgår af tabel 1 nedenfor, har antallet af afgørelser i separationssager i statsamterne og antallet af skilsmisser været stigende gennem de senere år. Det samme gælder antallet af ægteskabssager ved domstolene. Ægteskabssagerne ved domstolene omfatter i det væsentligste uenighedssager om separation og skils-misse og tvister om forældremyndighed. Også antallet af afgørelser om samvær i statsamterne har været stigende gennem de senere år.

Tabel 1. Udviklingen i antallet af ægteskabssager ved domstolene, samværsafgørelser i statsamterne, afgørelser i separationssager i statsamterne samt antallet af skils-misser

* Opgørelsesmetoden blev ændret i 2000.

** Antallet af separationer ved domstolene er ikke opgjort.

*** Omfatter skilsmisser ved dom samt ved bevilling fra statsamtet, hvad enten der er tale om skilsmisse på grundlag af separation eller umiddelbar skilsmisse.

Med til billedet hører, at antallet af ugifte samlevende antagelig har været sti-gende i en del af perioden. Samlet set er der tale om en væsentlig stigning både i antallet af separationer og skilsmisser og i antallet af forældremyndighedstvister ved domstolene. Forældremyndighedssagerne i statsamterne er ikke medtaget i tabellen. De materielle regler på dette område er ændret væsentligt gennem peri-oden, og statistiske oplysninger herom vil derfor ikke være relevante i denne sammenhæng.

3.3. Domstolene

Fordelingen af domstolenes ægteskabssager (navnlig sager om separation og skilsmisse henholdsvis om forældremyndighed)

Der foreligger ikke selvstændige statistiske oplysninger, der kan belyse, i hvilket omfang ægteskabssagerne ved domstolene angår uenighed om separation og skilsmisse, herunder ikke mindst om vilkårene herfor, henholdsvis uenighed om forældremyndighed. Det er ikke oplyst, hvad der var den reelle tvist i sagerne om opløsning af ægteskab. Tabel 5 nedenfor viser dog bl.a., at af de i alt 3.716 æg-teskabssager, hvor der i 2002 blev afsagt dom efter domsforhandling, omhandle-de 2.069 sager separation eller skilsmisse, mens 1.589 sager drejede sig om for-ældremyndighed. Dette svarer til, at 56% af de ægteskabssager, hvor der i 2002 blev afsagt dom efter domsforhandling, vedrørte separation eller skilsmisse, mens 43% af sagerne vedrørte forældremyndighed. Omkring 1% af de domsfor-handlede sager angik andre spørgsmål. Den tilsvarende fordeling var i 2003 hen-holdsvis 52%, 45% og 3%, se tabel 5 nedenfor.

De indhentede oplysninger om de 5 præsidentledede byretters ægteskabssager i oktober 2004 viser bl.a., at der i perioden blev truffet afgørelse i 31 sager, der udelukkende vedrørte separation eller skilsmisse, og i 36 sager, der udelukkende vedrørte forældremyndighed. Af de i alt 76 sager, som arbejdsgruppen har mod-taget oplysninger om, vedrørte de resterende 9 sager både separation (eller skilsmisse) og forældremyndighed. Dette svarer til, at separations- og skilsmis-sesagerne udgjorde 41% af sagerne og forældremyndighedssagerne 47%. 12% af sagerne angik både separation (eller skilsmisse) og forældremyndighed.

Ifølge Statsamtet Storstrøms undersøgelse af udfaldet af ægteskabssager, afslut-tet pr. 1. oktober 2004, hvor statsamtet i 2003 gav sagsøgerne fri proces, gav statsamtet i 2003 fri proces til 98 separations- og skilsmissesager og til 138 for-ældremyndighedssager. Dette svarer til, at 58% af sagerne drejede sig om tvister om forældremyndighed, mens 42% af sagerne angik uenighed om separation og skilsmisse eller om vilkårene herfor.

Oplysningerne fra de beskrevne undersøgelser tyder samlet på, at omkring halv-delen af domstolenes ægteskabssager drejer sig om separation eller skilsmisse, mens omkring halvdelen af sagerne omhandler tvister om forældremyndighed.

Resultatet af domstolenes ægteskabssager

Som det fremgår af tabel 1 ovenfor, behandlede byretterne i 2001, 2002 og 2003 i alt henholdsvis 5.527, 6.199 og 6.547 ægteskabssager. Afgørelserne i disse sa-ger fordelte sig, som det fremgår af tabel 2 nedenfor.

Tabel 2. Afgørelser i domstolenes ægteskabssager

* "Andet" dækker bl.a. over kendelser, beslutninger og andre afgørelser, der ikke er afdækket som selvstændige sagstyper.

Tabellen viser bl.a., at der i årene 2001, 2002 og 2003 blev afsagt dom efter domsforhandling i henholdsvis 3.368, 3.716 og 4.029 sager. Dette svarer til, at der blev afsagt dom efter domsforhandling i henholdsvis ca. 61%, ca. 60% og ca. 62% af sagerne i de tre år.

Hovedformålet med den familieretlige strukturreform, som den tegner sig efter arbejdsgruppens arbejde, er, at enighed mellem ægtefæller om separation eller skilsmisse eller mellem forældre om forældremyndighed skal søges opnået under den administrative sagsbehandling i statsforvaltningerne. Sagerne indbringes kun for retten, hvis dette ikke lykkes. Det har derfor en vis interesse at vide, i hvilket omfang det allerede i dag er muligt for parterne at blive enige om disse spørgs-mål under sagsbehandlingen i retten.

Af tabel 2 fremgår det, at der i ægteskabssagerne i 2003 blev afsagt 145 erken-delsesdomme, indgået 80 forlig efter domsforhandling og i øvrigt indgået yderli-gere 165 forlig. Set i forhold til det samlede antal domme og aftaler, som frem-går af tabellen – når der bortses fra kategorien "andet" – i alt 4.689, er antallet af sager, der afsluttes i enighed lav. Således udgjorde de sager, der blev afsluttet ved erkendelsesdom eller ved forlig 8% af de 4.689 sager. Samme billede tegner sig for årene 2001 og 2002, hvor det tilsvarende tal i begge år var 9%.

De indhentede oplysninger om ægteskabssagerne i de præsidentledede byretter i oktober 2004 viser, at 25 af sagerne om separation eller skilsmisse blev afgjort ved dom, hvor der ikke var tale om udeblivelse. I disse sager var der ved sagens optagelse til dom enighed mellem parterne i knap halvdelen (48%) af tilfældene. I forældremyndighedssagerne blev der opnået enighed i 8 ud af samtlige 45 sa-ger, der omfattede forældremyndighedsspørgsmål, hvilket svarer til ca. 18% af tilfældene.

Statsamtet Storstrøm har, som omtalt i afsnit 3.1, gennemført en undersøgelse af udfaldet af ægteskabssager, der var afsluttet pr. 1. oktober 2004, hvor statsamtet i 2003 gav sagsøger fri proces til at føre sag ved retten. Statsamtets undersøgelse omfattede i alt 236 sager. Heraf vedrørte 98 sager separation eller skilsmisse, mens 138 sager vedrørte forældremyndighed. I tabel 3 og 4 nedenfor fremgår vis-se af denne undersøgelses resultater.

Tabel 3. Udfaldet af retssager om separation og skilsmisse, hvor Statsamtet Storstrøm i 2003 havde givet sagsøger fri proces

* Paragrafhenvisningerne i tabellen henviser til ægteskabsloven.

I de 98 sager om separation eller skilsmisse tog sagsøgte bekræftende til genmæ-le, eller sagsøger hævede sagen, i 54 tilfælde. Dette svarer til ca. 55% af disse sager. I 33 sager blev der afsagt dom, efter at sagsøgte var udeblevet, eller hvor sagsøgte havde ukendt adresse. Dette svarer til ca. 34% af sagerne. Kun i 11 af de 98 sager (11%) tog dommeren stilling til tvisten mellem parterne ved en egentlig dom. I 10 af disse 11 sager drejede tvisten sig om pligten til at betale ægtefællebidrag.

Tabel 4. Udfaldet af retssager om forældremyndighed,

hvor Statsamtet Storstrøm i 2003 havde givet sagsøger

fri proces

I 60 af de 138 sager om forældremyndighed tog sagsøgte bekræftende til genmæ-le, eller sagsøger hævede sagen. Dette svarer til ca. 43% af sagerne.

Som det fremgår, er de foreliggende oplysninger om, i hvilket omfang der bliver opnået enighed mellem parterne under ægteskabssagernes behandling i retten, ik-ke entydige. De forskellige opgørelser tyder dog på, at der oftere opnås enighed i separations- og skilsmissesagerne end i forældremyndighedssagerne.

Selv om det foreliggende statistiske materiale tyder på en lav enighedsprocent, er det værd at bemærke, at både undersøgelsen ved de præsidentledede byretter i oktober 2004 og Statsamtet Storstrøms gennemgang af et antal domme, hvor der var givet fri proces, peger i retning af, at parterne i en række tilfælde bliver eni-ge under ægteskabssagernes behandling i retten.

Til sammenligning kan det oplyses, at forligsprocenten i barnefordelingssager ved de norske tingsretter i årene 1994-96 var 52%. Se herom Svend Danielsen, "Nordisk Børneret II", side 156.

Sagsbehandlingstiden

Ifølge oplysninger fra Domstolsstyrelsen var den gennemsnitlige sagsbehand-lingstid i byretternes ægteskabssager, der i 2002 blev afsluttet ved afsigelse af dom, 128 dage. I 2003 var den 121 dage. Sager, der blev sluttet ved forlig, vare-de i 2002 gennemsnitligt 122 dage, mens de i 2003 gennemsnitligt varede 109 dage. Sagsbehandlingstiden er ikke særskilt opgjort for separations- og skilsmis-sesager henholdsvis forældremyndighedssager.

Anvendte personaleressourcer

Domstolsstyrelsen har oplyst, at domstolenes tidsregistrering ikke er detaljeret i en sådan grad, at det er muligt at angive et særskilt årsværksforbrug for ægte-skabssagerne.

Børnesagkyndige undersøgelser i forældremyndighedssager ved domstolene

Der foreligger ikke statistiske oplysninger om det samlede antal børnesagkyndige undersøgelser i forældremyndighedssager ved domstolene.

I de 138 retssager om forældremyndighed, der er omtalt i tabel 4 om Statsamtet Storstrøms undersøgelse, blev der foretaget 19 børnesagkyndige undersøgelser. Dette svarer til, at der blev gennemført en børnesagkyndig undersøgelse i 14% af sagerne.

De indhentede oplysninger om ægteskabssagerne i de præsidentledede byretter i oktober 2004 viser, at der blev foretaget en børnesagkyndig undersøgelse i 6 af de i alt 45 sager, der omhandlede forældremyndigheden. Dette svarer til ca. 13% af sagerne. Den gennemsnitlige udgift ved en børnesagkyndig undersøgelse var ifølge denne undersøgelse ca. 24.000 kr.

Domstolsstyrelsen har oplyst, at honorarer og udlæg til bl.a. læger (psykologer) i ægteskabssager, herunder forældremyndighedssager, afholdes over kontoen for fri proces og bogføres på konto 45.90.11 og konto 45.90.12. Disse konti omfatter også udgifter til tolke m.v. Det er således ikke muligt særskilt at opgøre de sam-lede udgifter ved børnesagkyndige undersøgelser gennemført i forbindelse med ægteskabssager ved domstolene.

Arbejdsgruppen har fra Domstolsstyrelsen modtaget oplysninger om de samlede afholdte udgifter på de to konti i de seneste tre år. I årene 2001, 2002 og 2003 blev der således samlet afholdt henholdsvis 10.170.084 kr., 10.416.367 kr. og 11.302.860 kr.

Retsmægling

Som beskrevet i afsnit 2.4.4 omfatter et 2-årigt forsøg med retsmægling i fire by-retter og Vestre Landsret bl.a. ægteskabssagerne. Af en midtvejsrapport om eva-luering af forsøget fremgår bl.a., at omkring en femtedel af de sager, der er om-fattet af evalueringen, vedrørte familieforhold. Ressourceforbruget ved retsmæg-lingen er ikke opgjort. Det er over for arbejdsgruppen oplyst, at de advokater, der medvirker i forsøget, ikke modtager honorar herfor.

Fri proces og advokatbeskikkelse

Statsamternes behandling af ansøgninger om fri proces er omtalt nærmere i afsnit 3.4. Af tabel 8 i afsnit 3.4 fremgår bl.a., at statsamterne i 2002 bevilgede fri pro-ces til sagsøger i 2.413 sager om separation eller skilsmisse, mens der blev givet afslag herpå i 212 sager. Dette svarer til, at der blev bevilget fri proces i 92% af de sager, hvor der blev ansøgt om fri proces til en separations- eller skilsmisse-sag. De tilsvarende tal for forældremyndighedssagerne var henholdsvis 2.763 be-villinger om fri proces og 385 afslag herpå. Bevillingsprocenten i disse ansøg-ningssager var således ca. 88%.

Tabel 5 indeholder en oversigt over, i hvor mange ægteskabssager i 2002 og 2003 sagsøger fik bevilget fri proces til at føre sag ved domstolene. Arbejds-gruppen har modtaget disse oplysninger fra Domstolsstyrelsen. I 2002 havde 4.875 sagsøgere i de i alt 6.199 ægteskabssager ved domstolene fri proces. I 2003 var dette tilfældet for 5.325 ud af i alt 6.547 sagsøgere. Dette svarer til, at henholdsvis ca. 79% og ca. 81% af alle sagsøgerne havde fri proces under ægte-skabssagen i de to år.

Tabel 5. Domme i ægteskabssager samt fri proces*

* Ifølge Domstolsstyrelsen er der en vis statistisk usikkerhed forbundet med tallene i tabellen, der derfor må tages med et vist forbehold. Der findes ikke en tilsvarende opgørelse for 2001.

I de 2.069 ægteskabssager i 2002, hvor der blev afsagt dom efter domsforhand-ling om separation eller skilsmisse, havde sagsøgerne fri proces i 82% af tilfæl-dene. Det samme var tilfældet for 82% af sagsøgerne i de 1.589 forældremyndig-hedssager, hvor der blev afsagt dom efter domsforhandling. I 2003 var de tilsva-rende procenter henholdsvis 84% og 85%. Det har ikke været muligt at få samle-de oplysninger om, i hvor mange sager retten beskikker en advokat for sagsøgte. Det må antages, at færre sagsøgte får beskikket en advokat end antallet af sagsø-gere, der bevilges fri proces til at føre sagen.

Undersøgelsen af de præsidentledede byretters ægteskabssager i oktober 2004 vi-ser, at 36 ud af 40 sagsøgere i de omfattede separations- og skilsmissesager hav-de fri proces. Dette svarer til ca. 90% af sagsøgerne. I forældremyndighedssa-gerne havde 38 ud af 45 sagsøgere fri proces, hvilket svarer til ca. 84% af sagsø-gerne. Ifølge undersøgelsen blev der beskikket en advokat for 13 ud af 40 sag-søgte i de omfattede separations- og skilsmissesager, hvilket svarer til omkring en tredjedel af sagerne (33%). I forældremyndighedssagerne blev der beskikket en advokat for 28 ud af 45 sagsøgte. Dette svarer til ca. 62% af sagerne. Ifølge oplysninger fra samme undersøgelse udgjorde de samlede oplyste advokatsalæ-rer, som udredes af det offentlige, 173.275 kr. (eksklusiv moms) i de omfattede separations- og skilsmissesager. Det bemærkes i tilknytning hertil, at udgiften ikke var oplyst i alle sager navnlig på grund af, at en kort tidsfrist for indrappor-tering af undersøgelsesresultaterne var nødvendig. I de sager, hvor der var oplyst om udgifterne, var den gennemsnitlige samlede udgift til advokatsalærer 5.776 kr. Det højeste advokatsalær udgjorde 19.000 kr. og det laveste 1.500 kr.

I forældremyndighedssagerne var de samlede oplyste udgifter til advokatsalærer, der udredes af det offentlige, 427.250 kr. Også her bemærkes, at udgifterne af tidsmæssige grunde ikke var angivet i alle sagerne. I de forældremyndighedssa-ger, hvor der var oplyst herom, var den gennemsnitlige udgift til advokatsalærer 14.105 kr. Det højeste advokatsalær udgjorde 62.500 kr. og det laveste 2.250 kr.

Det er ikke muligt at opdele udgifterne på henholdsvis fri proces og advokatbe-skikkelse.

Ifølge oplysninger fra Domstolsstyrelsen udgjorde statskassens udgifter til salæ-rer og udlæg til advokater i ægteskabssagerne i 2001, 2002 og 2003 samlet set henholdsvis 62.017.013 kr., 67.731.266 kr. og 74.123.866 kr.

Særligt om retsafgift

Der betales ikke retsafgift i ægteskabssager.

3.4. Statsamterne

Antallet af sager i statsamterne

Strukturreformen har navnlig betydning i forhold til antallet af sager i statsam-terne – fremtidigt statsforvaltningerne – om separation og skilsmisse, om foræl-dremyndighed og om fri proces. Endvidere er antallet af samværssager væsent-ligt, da en del af baggrunden for reformen er at fremme muligheden for helheds-løsninger, der omfatter alle de problemstillinger, som opstår, når ægtefæller og forældre går fra hinanden eller ikke lever sammen.

Tabel 6 indeholder oplysninger om antallet af separations- og skilsmissesager i statsamterne i 2003. Som det fremgår, behandlede statsamterne i 2003 ca. 29.000 sager om separation og skilsmisse, hvor sagsbehandlingen blev afsluttet med en afgørelse (bevilling). Herudover blev der behandlet omkring 7.300 henvendelser, uden at dette resulterede i en afgørelse.

Tabel 6. Separations- og skilsmissesager i statsamterne i 2003

Tabel 7 indeholder en tilsvarende oversigt over statsamternes behandling af sa-ger om forældremyndighed i 2003.

Tabel 7. Forældremyndighedssager i statsamterne i 2003

* Paragrafhenvisningerne i tabellen henviser til lov om forældremyndighed og samvær.

** Antallet af sager uden afgørelse er ikke opgjort særskilt for de enkelte sagstyper.

*** § 7 i lov om forældremyndighed og samvær er nu ophævet.

Som det fremgår af tabel 7, behandlede statsamterne i 2003 ca. 14.000 sager om forældremyndighed. Ca. 11.000 af disse vedrørte anmeldelse af aftaler om fælles forældremyndighed efter § 6 i lov om forældremyndighed og samvær eller an-meldelse af fælles forældremyndighed i forbindelse med anerkendelse af fader-skabet til barnet efter § 7 i samme lov. Da reglerne om anmeldelse af fælles for-ældremyndighed er ændret, vil antallet af disse sager formentlig falde i løbet af 2004. Som beskrevet i afsnit 2.2.1 er reglerne om aftaler om ophør af fælles for-ældremyndighed og om overførsel af forældremyndigheden mellem forældrene ændret ved en regelforenkling i 2004, så de fremover blot skal anmeldes til stats-amtet og ikke som tidligere godkendes.

Tabel 8 indeholder en oversigt over statsamternes behandling i 2003 af sager om fri proces i separations- og skilsmissesager samt i sager om forældremyndighed.

Tabel 8. Fri proces i ægteskabssager i 2003

Som det fremgår af tabellen, behandlede statsamterne i 2003 knap 7.000 ansøg-ninger om fri proces i sager om separation og skilsmisse og om forældremyndig-hed. Statsamterne traf afgørelse i 5.773 af sagerne. I separations- og skilsmisse-sagerne bevilgede statsamtet ansøgeren fri proces i 92% af de sager, hvor stats-amtet traf afgørelse. Det tilsvarende tal i forældremyndighedssagerne var 88%. Beregnes andelen af fri proces-bevillinger i forhold til alle henvendelser, uanset om der blev truffet en afgørelse af statsamtet eller ej, er de tilsvarende tal hen-holdsvis 79% og 73%.

Antallet af samværssager, som statsamterne behandlede i 2003, fremgår af tabel 9.

Tabel 9. Samværssager i statsamterne i 2003

Udviklingen i antallet af samværsafgørelser i statsamterne siden 1997 er beskre-vet i tabel 1 ovenfor.

Sagsbehandlingstiden

Arbejdsgruppen har fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet modtaget oplysninger om statsamternes gennemsnitlige sagsbehandlingstid i sager om separation og skilsmisse, om samvær og om fri proces. Oplysningerne er samlet i tabel 10.

Tabel 10. Gennemsnitlig sagsbehandlingstid i statsamterne i 2003

Anvendte personaleressourcer

Arbejdsgruppen har fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet modtaget oplysninger om det anvendte ressourceforbrug på de berørte sagsområder.

Det skal understreges, at statsamterne på sagsområderne separation og skilsmisse henholdsvis forældremyndighed i dag ikke behandler tvistsager. Dette indebærer, at en opgørelse af det aktuelle anvendte tidsforbrug pr. sag ikke kan tillægges afgørende betydning i et skøn over det fremtidige ressourceforbrug i tvistsagerne i statsforvaltningerne, da tvistsagerne må forventes at være mere ressourcetunge end de separations- og skilsmissesager samt forældremyndighedssager, som stats-amterne i dag behandler. På forældremyndighedsområdet drejer hovedparten af de sager, der indgår i opgørelsen i tabel 11, sig således om anmeldelse eller god-kendelse af forældremyndighedsaftaler. Ressourceforbruget i sådanne sager er ikke sammenligneligt med ressourceforbruget i forældremyndighedssager, hvor der er uenighed mellem forældrene om forældremyndigheden. Tvister i foræl-dremyndighedssager kan derimod i et vist omfang ressourcemæssigt sammenlig-nes med samværstvisterne. For helhedens skyld er antallet af afgørelser og res-sourceforbruget i tabel 11 dog medtaget for alle de berørte sagstyper.

Tabel 11. Anvendte personaleressourcer i statsamterne i 2003

Børnesagkyndige undersøgelser i samværssager

Ifølge oplysninger fra statsamterne udgjorde de samlede udgifter til børnesag-kyndige undersøgelser i samværssager i 2001, 2002 og 2003 henholdsvis 1.582.564 kr., 1.314.158 kr. og 1.471.702 kr.

Der findes ikke samlede opgørelser over, i hvor mange af statsamternes sam-værssager der bliver indhentet en børnesagkyndig erklæring. Det er derfor ikke muligt at beregne gennemsnitsudgiften ved en børnesagkyndig undersøgelse. Det kan dog oplyses, at undersøgelserne kan variere meget alt efter hvilket tema, un-dersøgelsen fokuserer på. Den gennemsnitlige udgift ved en børnesagkyndig un-dersøgelse i tilknytning til en samværssag i statsamtet vil derfor antagelig være lavere end den gennemsnitlige udgift forbundet med gennemførelsen af en børne-sagkyndig undersøgelse under en forældremyndighedssag ved domstolene, hvor undersøgelsen af de præsidentledede byretters ægteskabssager i oktober 2004 vi-ste en gennemsnitlig udgift til en børnesagkyndig undersøgelse på omkring 24.000 kr., se afsnit 3.3 ovenfor. I de tungere samværssager i statsamterne vil udgiften ved en enkelt undersøgelse dog også kunne udgøre 24.000 kr. eller me-re.

Børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling

Ifølge oplysninger fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet blev der i 2003 gen-nemført 3.968 børnesagkyndige rådgivningsforløb og 540 konfliktmæglinger. Hertil kommer i alt 516 rådgivnings- eller mæglingsforløb, der enten blev afslut-tet, fordi parterne forinden var nået til enighed, eller fordi en part udeblev. De samlede udgifter herved udgjorde ca. 8,5 mio. kr. Opgørelsen er behæftet med en vis usikkerhed, da flere statsamter har oplyst, at de opgjorte udgifter alene ved-rører udgifterne forbundet med brug af eksterne konsulenter, men ikke lønudgif-ter til statsamtets egne børnesagkyndige rådgivere eller til jurister, der medvir-ker i konfliktmæglingen.

Særligt om gebyrer i skilsmissesager

Der betales i dag et gebyr på 500 kr. ved ansøgning om skilsmisse ved bevilling i statsamtet. I 2001 udgjorde de samlede indtægter herved ca. 7,5 mio. kr., mens den samlede indtægt herved i hvert af årene 2002 og 2003 udgjorde ca. 7,9 mio. kr.

4. Arbejdsgruppens overvejelser

4.1 Udgangspunktet

4.1.1. Kommunalreformen

Da regeringen i april 2004 fremlagde sit forslag til en kommunalreform, havde oplægget titlen: "Det nye Danmark – en enkel offentlig sektor tæt på borgeren". Dette tema er også udgangspunktet for den fremtidige opgavefordeling på fami-lierettens område. Der skal bl.a. oprettes fem nye regionale kontorer – nu kaldet statsforvaltninger – som i hovedsagen skal varetage de opgaver, som de 14 stats-amter og Københavns Overpræsidium varetager i dag. For at skabe større enkel-hed, kvalitet og samarbejde i opgaveløsningen foresloges også ændringer i, hvor-ledes domstolene og forvaltningen behandler en række familieretlige sager. I den "Aftale om strukturreform", der blev indgået i juni 2004 mellem regeringen og Dansk Folkeparti, videreføres disse elementer i regeringens oplæg. Reformen in-debærer, at alle opgaver vedrørende opløsning af ægteskab samles i de nye stats-forvaltninger. Heri ligger navnlig, at sager om separation, skilsmisse og foræl-dremyndighed fremover skal begynde i statsforvaltningerne og kun fortsætte til domstolene i tilfælde, hvor der ikke under statsforvaltningernes sagsbehandling opnås enighed mellem parterne.

Det er besluttet at placere de fem statsforvaltninger i Aalborg, Ringkøbing, Aa-benraa, Nykøbing Falster og København med afdelingskontorer i Århus, Ribe, Odense, Roskilde og Rønne.

Arbejdsgruppen om "Én indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenig-hed om forældremyndighed" er nedsat med henblik på at fremkomme med udkast til de lovændringer, der er nødvendige for at gennemføre nyordningen af opgave-fordelingen på det familieretlige område – med andre ord med henblik på at gen-nemføre en familieretlig strukturreform.

Hvis den finder det hensigtsmæssigt, kan arbejdsgruppen endvidere forslå, at domstolene i forbindelse med afgørelsen af en forældremyndighedssag kan træffe afgørelse om samvær.

Såfremt arbejdsgruppen bliver opmærksom på særlige problemstillinger, som det kan være hensigtsmæssigt at overveje nærmere, men som det ikke er direkte nød-vendigt eller tidsmæssigt muligt at gennemføre som led i udmøntningen af struk-turaftalen, kan arbejdsgruppen i sin redegørelse gøre opmærksom herpå med henblik på en fortsat kvalitetssikring og udvikling af reformen.

4.1.2. Forudsætninger

Retsstillingen for forældre, der går fra hinanden, og for ægtefæller, der vil sepa-reres eller skilles, er ændret og forenklet på mange områder gennem de seneste årtier.

I 1985 indførtes adgang for ugifte, separerede og skilte forældre til at aftale fæl-les forældremyndighed. Der foreligger ikke nyere statistiske oplysninger herom, men ifølge betænkning nr. 1350/1997 om børns retsstilling var situationen i 1996 formentlig, at omkring 90% af ugifte samlevende par indgik aftale om fælles forældremyndighed over deres børn. Andre opgørelser viser, at 75% af de foræl-dre, der blev skilt eller separeret i 1999, aftalte fælles forældremyndighed. Siden 2002 har det ikke været et vilkår for at blive separeret eller skilt, at der samtidig indgås en aftale om forældremyndigheden. I stedet fortsætter den fælles foræl-dremyndighed efter en separation eller skilsmisse, indtil en af forældrene ønsker den bragt til ophør. Samtidig indførtes en såkaldt omsorgs- og ansvarserklæring, som for ugifte kan afklare faderskabsspørgsmålet, og som samtidig betyder, at forældrene får fælles forældremyndighed. Samlet må det antages, at forældre, der ikke længere er gift med hinanden, eller som har ophævet samlivet, i langt de fleste tilfælde har fælles forældremyndighed over børnene. Den seneste udvik-ling, som følger af en regelforenkling i 2004, er, at forældres aftaler om ophør af fælles forældremyndighed eller om overførsel af forældremyndigheden fra den ene forælder til den anden ikke skal godkendes, men blot kan anmeldes til stats-amtet, ligesom det er tilfældet for forældres aftaler om fælles forældremyndig-hed. Hermed er ansvaret for aftalerne forældrenes eget. På en måde kan man si-ge, at området er blevet privatiseret.

I 1989 gennemførtes ændringer af betingelserne for separation og skilsmisse, som har medført en betydelig forenkling. Der er i dag ensidigt krav på separation og på skilsmisse på grundlag af 1 års separation, hvilket indebærer, at der yderst sjældent opstår egentlige tvister om, hvorvidt et ægteskab skal bringes til ophør. Det gælder også i tilfælde, hvor en af de umiddelbare skilsmissegrunde – langt hyppigst utroskab – påberåbes, idet beviset herfor er en erklæring fra tredjemand eller en partsforklaring i retten. Betydningen af de vilkår, der skal være enighed om for at få separation eller skilsmisse ved bevilling, er mindsket. Som følge af den almindelige samfundsudvikling og de ændrede familiemønstre er det sjæld-nere end tidligere, at en af ægtefællerne anmoder om underholdsbidrag, og antal-let af domme, hvor en af parterne pålægges bidragspligt over for den anden, er antagelig faldende. Heller ikke vilkårene om, hvem der skal fortsætte lejelejlig-heden, eller om der skal betales et kompensationsbeløb i tilfælde af særeje, påbe-råbes særlig hyppigt. Traditionelt antages det, at omkring 90% af alle separatio-ner og skilsmisser meddeles administrativt ved bevilling udstedt af statsamtet, hvilket som nævnt kræver enighed også om vilkårene.

Den seneste udvikling, som følge af regelforenklingen i 2004, er, at vilkårsfor-handlingen, der hidtil har været obligatorisk for at opnå separation eller skils-misse ved bevilling, nu kan fravælges, hvis ægtefællerne er enige om det. Også i tilfælde, hvor der anlægges retssag om separation eller skilsmisse eller om for-ældremyndighed, har initiativtageren i de fleste tilfælde forinden været i kontakt med statsamtet for at få bevilget fri proces, se afsnit 3 ovenfor.

Der er løbende sket en udvikling med hensyn til samfundets bestræbelser på at forlige parterne i de familieretlige sager. I 1985 indførtes en pligt for statsam-terne til at tilbyde børnesagkyndig rådgivning ved uenighed om forældremyndig-hed og samvær. I de sidste par år har statsamterne derudover kunnet tilbyde for-ældre konfliktmægling. Domstolene har indledt forsøg med retsmægling, og om-kring en femtedel af sagerne har vedrørt familieretlige forhold. Derudover har advokaterne uddannet mediatorer. I dag er en opfattelse af, at parterne i familie-retlige sager selv rummer de bedste løsninger på deres uenigheder, fremhersken-de, ligesom et bærende synspunkt er, at ansvaret for afklaring af uenigheder om f.eks. børnenes fremtid primært er forældrenes. Samfundets rolle bliver således i videre omfang at tilbyde parterne redskaber, der kan hjælpe dem til at løse deres uenigheder i mindelighed.

Trods denne udvikling må det konstateres, at antallet af retssager om ægteskab og forældremyndighed har været stigende gennem de seneste 10 år. Samtidig er antallet af tvister, der indbringes for domstolene i de andre nordiske lande, me-get lavere end i Danmark. Forligsprocenten i danske retssager er lav, se afsnit 3.3 ovenfor.

Inspirationen til den indgåede aftale om en strukturreform på det familieretlige område er måske også fundet i nyere familieretlige reformer, hvor tendensen med lidt varierende begrundelser har været, at alle sager begynder i statsamterne og i de fleste tilfælde færdigbehandles der, mens kun et mindre antal indbringes for retten med henblik på afgørelse af en tvist ved dom. Det gælder for værgemålsre-formen, der blev gennemført i 1997. Forud herfor blev alle umyndiggørelsessager behandlet af domstolene. Bl.a. efter undersøgelser, der viste, at domstolene af-gjorde de fleste sager på skriftligt grundlag, indførtes en ordning, hvorefter de fleste værgemålssager afgøres af statsamtet. Kun hvis statsamtet finder det be-tænkeligt at behandle sagen administrativt, herunder navnlig fordi der protesteres mod værgemålet, indbringes sagen for retten, se betænkning nr. 1247/1993 om værgemål og afsnit 2.5.1 ovenfor.

En tilsvarende ordning er indført med hensyn til faderskabssager, jf. børneloven, der trådte i kraft i 2002, se betænkning 1350/1997 om børns retsstilling og afsnit 2.5.2 ovenfor. Ved at lade alle faderskabssager begynde i statsamtet opnås navn-lig, at statsamtet kan tilvejebringe de nødvendige oplysninger, at alle ukomplice-rede sager kan afsluttes hurtigt ved anerkendelse af faderskabet for statsamtet, at statsamtet – hvis anerkendelse ikke uden videre kan opnås, eller der i øvrigt er tvivl – med parternes tiltræden kan indhente retsgenetisk bevis, og at der, når re-sultatet heraf foreligger, er en betydeligt forbedret mulighed for en frivillig an-erkendelse. Dermed er rammerne for en uformel og hurtig afgørelse fastlagt.

4.1.3. Målsætningen

Ifølge arbejdsgruppens kommissorium er formålet med at lade alle sager om se-paration, skilsmisse og forældremyndighed starte i statsforvaltningerne at gen-nemføre et enstrenget og mere gennemskueligt system. Herved vil alle opgaver i forbindelse med separation, skilsmisse og forældremyndighed – ja samlivsophæ-velse i det hele taget – være samlet et sted, idet statsforvaltningerne – i dag statsamterne – i forvejen behandler alle sager om samvær, om størrelsen af ægte-fællebidrag og om børnebidrag. Sagerne skal kun indbringes for retten, hvis der ikke under statsforvaltningens sagsbehandling og rådgivning kan opnås enighed mellem parterne om separation eller skilsmisse eller om forældremyndighed.

Reformen indebærer, at parterne i størst muligt omfang gennem øget rådgivning, mægling og bistand fra sagsbehandlerne og de børnesagkyndige i statsforvaltnin-gen får en samlet løsning på de mange problemer, der opstår i familien ved en samlivsophævelse, eller som opstår senere. Dette gælder både spørgsmål om for-ældremyndighed, barnets bopæl, samværet, samt betaling af børne- og ægtefælle-bidrag. Statsforvaltningen bør i særlig grad være opmærksom på at behandle spørgsmålene om forældremyndighed og samvær samlet.

Problemstillingerne på de to hovedområder – henholdsvis spørgsmål om opløs-ning af ægteskab og om forældremyndighed – er forskellige.

I sager, der omfatter børnene, kan forældrene groft opdeles i tre hovedgrupper. Den første består af forældre, som selv – eventuelt med bistand fra familie eller andre i deres netværk – er i stand til at aftale ordninger om deres fortsatte om-sorg for børnene, efter at de er flyttet fra hinanden. Et ukendt antal forældre, der indledningsvist er uenige, når til en forhandlet ordning uden nødvendigvis at ind-lede retssag – i visse tilfælde efter at have rådført sig med en advokat eller an-dre. Den næste gruppe har behov for bistand i form af rådgivning, konfliktmæg-ling eller mediation for at kunne nå til enighed om børnenes fremtid. Samfundet opfordrer forældrene til at bilægge deres stridigheder uden at gå i retten. En lille andel af forældrene, den tredje gruppe, anlægger retssag og fortsætter hele vejen eller en del af den. Forældrenes og børnenes forhold antages at blive bedre, hvis forældrene bliver enige til sidst, frem for at skulle rette sig efter en afgørelse truffet af andre. En domsforhandling og en dom om tvisten bør være den sidste udvej og bør så vidt muligt undgås. Det er navnlig midtergruppen, der er i fokus under reformarbejdet.

For ægtepar, der skal separeres eller skilles, er det samfundets opgave at konsta-tere, om betingelserne herfor er til stede. Endvidere skal de vilkår, der kræves fastlagt, afklares, helst i enighed.

For arbejdsgruppen har det været væsentligt, at både forældremyndigheds- og se-parations- og skilsmissesager i de fleste tilfælde behandles så enkelt, uformelt og billigt for parterne som muligt. Hvis parterne derfor på forhånd er enige og føler sig tilstrækkeligt informerede om retsstillingen og retsvirkningerne af de skridt, de er i færd med at foretage, forekommer det rimeligt at fastholde den seneste udvikling, hvorefter forældremyndighedsaftaler blot kan anmeldes af forældrene, og hvorefter parter, der selv ønsker det, kan fritages for at møde til vilkårsfor-handling i visse situationer. Derfor er reglerne om anmeldelse af forældremyn-dighedsaftaler ikke omfattet af lovudkastet. For vilkårsforhandlingens vedkom-mende foreslås reglerne dog formelt strammet, idet det er en betingelse for at undgå mødet, at det af anmodningen fremgår, at betingelserne for at meddele se-paration eller umiddelbar skilsmisse er til stede.

Hovedformålet er generelt at styrke forligsbestræbelserne for den målgruppe, der er modtagelig herfor. Det sker, som beskrevet nedenfor i afsnit 4.3.2, ved obliga-toriske vejledningsmøder i forældremyndighedssager og ved vilkårsforhandling i separations- og skilsmissesager, hvor der tillige kan orienteres om de forskellige konfliktløsningstilbud. Dermed møder parterne systemet på en relativ formløs og måske også mere diskret måde. Den formelle og alvorlige behandling i en dom-stol anvendes først, hvis forligsforsøg har vist sig at være forgæves. Derudover er det hensigten, at de forskellige tilbud og de muligheder, de indebærer, skal udnyttes så godt som overhovedet muligt. Med ordningen, hvorefter alle sager starter i statsforvaltningen, opnås også, at tilbud om rådgivning eller mægling m.v. normalt vil blive fremsat tidligere. Da mange forældremyndighedssager i dag anlægges direkte ved domstolene, viser erfaringen, at børnesagkyndig råd-givning som oftest kun kommer til at angå samværsspørgsmål. Ved under mæg-lingen eller rådgivningen at kunne fokusere både på forældremyndighedsspørgs-målet og samværet, vil der kunne opnås en samlet løsning for barnet, herunder om hvor barnet skal bo.

Derudover indebærer arbejdsgruppens forslag en styrkelse af rådgivnings- og mæglingstilbuddene til separations- og skilsmissepar, hvor muligheden i den gældende ægteskabslovs § 43, stk. 2, om frivillig rådgivning ikke er udnyttet.

Det er en forudsætning for arbejdsgruppen, at det tilstræbes at undgå unødvendi-ge forsinkelser som følge af, at sagerne begynder i statsforvaltningerne. Der må foretages en afvejning af fordelene ved forligsbestræbelser, med den tid dette ta-ger, over for hensynet til en hurtig afgørelse, hvis det ikke er muligt at opnå enighed. Tvister, der viser sig uløselige, må på et hensigtsmæssigt og så tidligt tidspunkt som muligt indbringes for domstolene. Navnlig af hensyn til børnene er det vigtigt, at forældrenes tvister ikke trækker ud. Derfor er det nødvendigt med en stram sagsstyring i statsforvaltningerne, så unødvendige, ubegrundede forsin-kelser undgås.

Statsforvaltningerne skal som i dag ikke træffe endelige afgørelser i tvister om forældremyndighed, bortset fra i dødsfaldssituationer, jf. § 14 i lov om foræl-dremyndighed og samvær, idet retstilstanden her ikke foreslås ændret. Det er vigtigt for afgørelserne og for børn og forældre samt ud fra retssikkerheds- og menneskerettighedssynspunkter, at domstolenes kompetence til at træffe afgørel-se i uløselige tvistsituationer bevares. Dermed kan mulighederne for en domsfor-handling, hvor forældrene og eventuelle vidner afgiver forklaring under strafan-svar, og hvor dommeren får et umiddelbart indtryk af parterne, fortsat udnyttes.

Med denne konstruktion bliver nyordningen enstrenget, idet borgerne kun skal og kan henvende sig et sted med henblik på at opnå separation eller skilsmisse, eller for at få afklaret, hvem der skal have forældremyndigheden. Det vil gennem den øgede vejledning og rådgivning m.v. i statsforvaltningen blive muligt at opnå en samlet løsning på de – ofte mange – problemer, der skal tages stilling til i for-bindelse med en separation eller skilsmisse, eller når forældre flytter fra hinan-den. For børnene gør ønsket om en samlet løsning sig navnlig gældende i forhold til spørgsmålet om forældremyndighed og samvær. Arbejdsgruppen foreslår der-for, at retten, såfremt forældrene ikke er blevet enige under statsforvaltningens behandling af en sag om forældremyndighed og samvær, samtidig kan træffe af-gørelse om samværet, hvis en af parterne anmoder herom, se afsnit 4.6.

Om midlertidige forældremyndighedsafgørelser under sagens behandling i stats-forvaltningen henvises til afsnit 4.7.

4.2. Hvilke sager skal begynde i statsforvaltningerne?

Ifølge strukturaftalen og kommissoriet skal alle sager om forældremyndighed og om separation eller skilsmisse begynde i statsforvaltningerne. Dette gælder de allerfleste af de sager, der er opregnet i retsplejelovens § 448, om hvilke sager, det er bestemt, at de behandles af domstolene efter reglerne i retsplejelovens ka-pitel 42, der har overskriften: "Ægteskabs- og forældremyndighedssager."

Hovedparten af sagerne, omfattet af retsplejelovens § 448, egner sig efter ar-bejdsgruppens opfattelse til at begynde i statsforvaltningen med henblik på at styrke bestræbelserne for at nå forligsmæssige løsninger.

Dette gælder alle sager om separation og skilsmisse, jf. ægteskabslovens § 29 og §§ 31-36. Her er der kun sjældent modstridende påstande om selve skilsmisse-spørgsmålet, jf. ægteskabslovens §§ 31-36, samtidig med at en påstand om fri-findelse for separation, jf. ægteskabslovens § 29, ingen mening har, da en part ensidigt har krav herpå. I disse sager drejer tvisterne sig næsten altid om vilkå-rene for ægteskabets opløsning, herunder ægtefællebidrag, retten til lejelejlighe-den eller et særejekompensationskrav. Ved at afskære direkte sagsanlæg i alle sager om separation og skilsmisse og samtidig styrke vilkårsforhandlingernes vejledende og forligsmæglende funktion samt mæglingsmulighederne vil forhå-bentlig flere sager kunne afsluttes ved, at parterne bliver enige og kan få en se-parations- eller skilsmissebevilling. Endvidere kan en række retssager, som i dag hæves eller bortfalder, sorteres fra. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at disse sa-ger omfattes af reformen, jf. § 37, stk. 2, i udkastet til ændring af ægteskabslo-ven.

Efter arbejdsgruppens opfattelse falder også sager om opløsning af fælles foræl-dremyndighed med henblik på, at den ene af forældrene skal have forældremyn-digheden alene, jf. lov om forældremyndighed og samvær § 9, stk. 2, og den gæl-dende retsplejelovs § 448, nr. 2, inden for reformens kerneområde. Frem for – som under sager ved domstolene – at fokusere på opløsning af den fælles foræl-dremyndighed, vil det blive muligt for forældrene at finde frem til en samlet for-ligsmæssig løsning, der udover forældremyndighedsspørgsmålet også omfatter, hvor barnet skal bo og samværet med barnet. Samme synspunkter gør sig gæl-dende med hensyn til sager om overførsel af forældremyndighed efter lov om forældremyndighed og samvær §§ 12 og 13, jf. den gældende retsplejelovs § 448, nr. 3 og 5, der udgør tvistsager, som i dag altid behandles af domstolene. Disse sager foreslås derfor omfattet af reformen, jf. § 28, stk. 1, i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær.

Der er visse sager, opregnet i retsplejelovens § 448, som efter arbejdsgruppens opfattelse må holdes uden for reformen. Det gælder for det første nogle specielle sager om den ægteskabelige status, jf. den gældende retsplejelovs § 448, nr. 7-8, og om omstødelse af ægteskab, jf. ægteskabslovens kapitel 3. Omstødelsessager omfatter tilfælde, hvor ægteskabsbetingelserne ikke var opfyldt, eller hvor viel-sen er behæftet med mangler, f.eks. at en part var ude af stand til at handle for-nuftsmæssigt. Disse sager egner sig ikke til den sagsbehandling, der tegner sig efter arbejdsgruppens forslag, idet der ikke er udsigt til, at en øget vejlednings-indsats vil fremme muligheden for forligsmæssige løsninger. Derudover vil det – selv om parterne måtte være enige om spørgsmålet om ægteskabets beståen eller ikke beståen – kunne forekomme, at parterne har behov for en dom herom, f.eks. til brug i udlandet.

Samme hensyn gør sig gældende, hvis der nogen tid efter en separation eller skilsmisse opstår strid om visse økonomiske spørgsmål. Det gælder, hvis der øn-skes en ændring af en aftale om ægtefællebidrag eller af en dom om pligten til at betale ægtefællebidrag, jf. ægteskabslovens § 52 og § 53, stk. 1, samt i sager om ændring af øvrige aftaler, jf. ægteskabslovens § 58, f.eks. om bodeling eller efter "urimeligt ringe-reglen" i ægteskabslovens § 56. Tvister herom vil kun vanske-ligt kunne løses via administrativ sagsbehandling og vejledning, navnlig på grund af bevismæssige problemer. Efter arbejdsgruppens opfattelse må adgangen til direkte sagsanlæg ved domstolene derfor bevares i sager efter ægteskabslo-vens § 52, § 53, stk. 1, og § 58.

Som det også fremgår af lovudkastet, foreslås det, at disse forskellige særlige typer af sager skal behandles efter de hidtidige regler. Det indebærer, at der på normal vis skal anlægges retssag ved udtagelse af stævning uden forudgående behandling i statsforvaltningen.

4.3. Statsforvaltningernes sagsbehandling

4.3.1. Sagernes begyndelse

Når én enkelt indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenighed om forældremyndighed skal tilvejebringes, er det nødvendigt, at alle sager herom begynder i statsforvaltningerne, jf. dog afsnit 4.2. Efter reformen skal anmod-ninger om separation eller skilsmisse og om afgørelser om forældremyndighed derfor altid indgives til statsforvaltningen.

En fordel ved den nye struktur er, at det bliver muligt at indlede alle de omfatte-de sager på en enkel måde. Arbejdsgruppen lægger meget vægt på, at parterne kan indlede sagen på egen hånd. De nærmere retningslinier for sagernes begyn-delse tænkes udfærdiget administrativt. Antagelig vil formularer eller blanketter kunne anvendes, og der vil i vidt omfang kunne gøres brug af IT-løsninger. Også statsforvaltningernes stedlige og internationale kompetence må, som det er til-fældet i dag, fastlægges i bekendtgørelser med hjemmel i udkastenes § 31, stk. 2, og § 58 a, stk. 2. Der henvises i denne forbindelse til, at retsplejelovens § 448 c om domstolenes internationale kompetence – ikke mindst i forældremyndigheds-sager – er genstand for særlig udvalgsbehandling, se afsnit 1.4.3.

4.3.2. Mødevirksomhed

En af grundpillerne i den nye familieretlige strukturreform er, at parterne ind-kaldes til møder i statsforvaltningerne, hvis de ikke på forhånd er enige om de spørgsmål, der skal afklares. Når det skal forsøges at forlige uenige parter, er det efter arbejdsgruppens opfattelse en forudsætning, at de møder personligt op for at få information og vejledning.

Arbejdsgruppen har overvejet flere modeller for mødevirksomheden. Det har væ-ret drøftet at indføre obligatorisk mægling. Forligsbestræbelser må dog i sagens natur forudsætte, at begge parter har en positiv indstilling og en vis vilje. Det er ikke muligt at tvinge parter til at samarbejde, og det giver derfor ikke mening at tvinge parter til bestræbelser på at opnå enighed, hvis de ikke ønsker at medvirke hertil. Selv for parter, der til at begynde med forekommer meget uenige, vil for-lig eller en mere positiv holdning til at tage imod mæglingstilbud dog formentlig kunne nås efter information og vejledning. Ægtefæller og forældre bør derfor som udgangspunkt møde i statsforvaltningen, selv om de på forhånd mener at væ-re uløseligt uenige, hvorved de kan vejledes nærmere om retsgrundlaget og om mæglingsmulighederne. Der kan være anledning til at nævne, at norske mæglin-ger, der ofte fremhæves som obligatoriske, ikke er det udover, at parterne altid indkaldes, idet en ægtefælle har krav på at få en mæglingsattest, hvis den anden er udeblevet tre gange.

Arbejdsgruppen anbefaler, at statsforvaltningen efter modtagelsen af en anmod-ning om separation eller skilsmisse som hidtil skal indkalde parterne til vilkårs-forhandling, jf. § 39 i udkastet til ændring af ægteskabsloven. Dog findes visse undtagelser at kunne bevares. Der bør ikke være krav om indkaldelse til vilkårs-forhandling, hvis

1) det af anmodningen fremgår, at betingelserne efter § 42, stk. 1, for at med-dele separation eller umiddelbar skilsmisse efter §§ 32-36 er til stede, og begge ægtefæller meddeler statsforvaltningen, at de ikke ønsker vilkårs-forhandling, eller

2) der ønskes skilsmisse efter § 31, og vilkårene for separationen også gælder for tiden efter skilsmissen, medmindre der skal tages stilling til pensions-ordninger efter § 54.

Vilkårsforhandling skal uanset de beskrevne undtagelser foretages, hvis statsfor-valtningen finder, at særlige omstændigheder taler for det. Der er ikke tale om en realitetsændring af reglerne, som de er fastlagt efter regelforenklingen i 2004, men alene en konsekvensændring som følge af, at også de rene tvistsager i mod-sætning til tidligere skal begynde i statsforvaltningerne. Formålet er at kontrolle-re, om de materielle betingelser for en anmodet skilsmisse er opfyldt. Derudover skal det afklares, om der er enighed om vilkårene, som de er opregnet i udkastets § 42, stk. 1, ligesom parterne skal informeres og vejledes om rækkevidden af vil-kårene. Endelig har statsforvaltningerne en vis rådgivende og forligsmæglende rolle. Disse elementer vil også indgå i vilkårsforhandlingerne i fremtiden. Som et nyt element vil indgå en orientering af parterne om muligheden for mægling, jf. lovudkastets § 41, og hvad det indebærer. Herved sættes yderligere fokus på for-ligsbestræbelserne i administrativt regi i separations- og skilsmissesager.

Møderne i sager om forældremyndighed skal holdes, hvis der ikke på forhånd er enighed, jf. § 28, stk. 2, i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær. Et vigtigt element vil være en information til forældrene om regel-sættene samt aftalemulighederne og retsvirkningerne af eventuelle aftaler. Det gælder også reglerne om samvær m.v. Forældrene kan have behov for en juridisk orientering for at kunne indgå en aftale, der virker. Det er vigtigt at afklare, hvad der er uenighed om, med henblik på forligsbestræbelser under mødet. Viser de sig forgæves, må forældrene orienteres om og opfordres til begge at tage imod de foreliggende tilbud om anden rådgivning og konfliktmægling.

For arbejdsgruppen er møderne i begge sagstyper noget helt centralt. Deres suc-ces afhænger af sagsbehandlernes evne til at komme i kontakt med forældrene og ægtefællerne og til at formidle rådgivnings- og mæglingstilbuddene i alle tilfæl-de, hvor der blot er nogen mulighed for, at de vil lykkes. Det er betydningsfuldt at fremme en positiv indstilling hos de mødende. Det er også vigtigt, at advoka-ter, som parterne måtte have taget kontakt til, er positive over for forligsbestræ-belserne i statsforvaltningerne. I den forbindelse henvises til en ny norsk lovre-gel, hvorefter advokaterne bør vurdere, om det er muligt for parterne at nå frem til en aftalebaseret løsning, og hvorefter parterne skal oplyses om formålet med mægling.

Når der i det følgende tales om møder, herunder om udeblivelse fra møder, om-fatter dette både vilkårsforhandlingerne i sager om separation eller skilsmisse, jf. § 39 i udkastet til ændring af ægteskabsloven, og møderne i forældremyndig-hedssager, jf. § 28 i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og sam-vær.

Hvis en part nægter at deltage i et møde, er det ikke muligt at tvinge den pågæl-dende til at komme til stede. Arbejdsgruppen foreslår, at en part ikke har krav på at få en sag indbragt for retten, hvis vedkommende er udeblevet fra et møde i statsforvaltningen trods indkaldelse. En part, der ønsker en aftale eller afgørelse i sagen, om nødvendigt ved indbringelse for retten, er således nødt til at deltage i et møde. I de tilfælde, hvor den, der ikke har taget initiativet til sagens begyn-delse, udebliver trods to indkaldelser, må en anmodning fra initiativtageren om indbringelse af sagen for retten imidlertid imødekommes, jf. udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær § 30 b, stk. 2, og udkastet til ændring af ægteskabsloven § 43, stk. 2. I modsat fald ville den, der ikke har taget initia-tivet, kunne blokere sagen ved at udeblive.

4.3.3. Forligsbestræbelser

Som beskrevet i arbejdsgruppens kommissorium indebærer reformen, at parterne i størst muligt omfang gennem øget rådgivning, mægling og bistand fra sagsbe-handlerne og de børnesagkyndige i statsforvaltningerne får en samlet løsning på de mange problemer, der opstår i familien som følge af en samlivsophævelse. Formålet vil være at opnå, at parterne går fra hinanden på en anstændig måde og med enighed om de spørgsmål, der skal tages stilling til.

Udover de forligsbestræbelser, der gøres under møderne i statsforvaltningerne, jf. afsnit 4.3.2, er der mulighed for at tilbyde rådgivning eller mægling. § 28 i lov om forældremyndighed og samvær er derfor videreført i udkastets § 29 dog med en udtrykkelig bestemmelse om, at der også kan tilbydes konfliktmægling. I udkastet til ændring af ægteskabsloven er som en ny § 41 indsat en bestemmelse om tilbud om mægling.

Med den snævre tidsramme for afgivelsen af denne redegørelse om en familieret-lig strukturreform har arbejdsgruppen ikke haft mulighed for nærmere at analyse-re de varierende muligheder for konfliktløsning, som foreligger i dag. Det vil, som nævnt nedenfor i afsnit 4.8, være hensigtsmæssigt at overveje, hvilken eller hvilke af de foreliggende muligheder, der skal peges på i den konkrete situation. I dag angår den børnesagkyndige rådgivning og konfliktmægling i statsamterne udelukkende børnenes fremtid. Det er da også ofte psykologer og socialrådgive-re, der medvirker. Skal der rådgives og mægles om økonomiske spørgsmål, kan andre tilbud komme på tale. Det må overvejes, om fremtidige rådgivningstilbud i statsforvaltningerne skal udstrækkes til at omfatte andet end vilkårene for sepa-ration og skilsmisse, f.eks. fællesbodelingen. Dette skal også ses i lyset af, at Arvelovsudvalget i sit fortsatte arbejde skal overveje reglerne om ægtefælleskif-te. Forsøgsprojektet med retsmægling ved et antal større byretter og Vestre Landsret er evalueret i en midtvejsrapport fra april 2004. Den endelige evalue-ring af forsøget forventes at foreligge i foråret 2005, og erfaringerne med denne mægling i de familieretlige sager vil derfor kunne indgå i de senere overvejelser om konfliktløsningsmuligheder.

Arbejdsgruppen finder særlig anledning til at understrege, at forligsbestræbel-serne under forældremyndighedstvister har til formål at finde frem til løsninger om børnenes fremtid, løsninger som er til børnenes bedste. Det er derfor vigtigt, at statsforvaltningen på et så tidligt tidspunkt som muligt under sagen inddrager børnene. Dette kan ske gennem samtaler i medfør af § 29 b i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær, der viderefører den gældende lovs § 29, eller gennem tilbud om børnesagkyndig rådgivning efter § 29 i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær, der i vidt omfang viderefører den gældende lovs § 28. Herved sikres, at børnenes holdninger og synspunkter indgår i grundlaget for en eventuel forligsmæssig løsning af sagen. Indhentelse af en børnesagkyndig erklæring kan i nogle tilfælde være et relevant og nødven-digt instrument i forsøget på at opnå en aftale mellem forældrene. En sådan un-dersøgelse vil normalt også belyse barnets holdninger og ønsker, hvis det ikke er helt lille. Som det fremgår af afsnit 4.8 nedenfor, finder arbejdsgruppen, at det kan være hensigtsmæssigt nærmere at overveje en revision af bestemmelsen, her-under hvornår samtaler med børn skal føres og af hvem, samt om fremgangsmå-den.

4.3.4. Den fortsatte sagsbehandling

I afsnit 4.4 redegøres for kriterierne for sagens indbringelse for domstolene, så-fremt parterne ikke når frem til en løsning af deres problemer.

Selv om det efter møderne i statsforvaltningen, jf. afsnit 4.3.2, ligger klart eller er overvejende sandsynligt, at sagen ikke umiddelbart kan afsluttes ved en aftale, foreslår arbejdsgruppen, at statsforvaltningen kan oplyse sagen yderligere, hvis parterne er indforståede hermed. Der tænkes i første række på en børnesagkyndig undersøgelse. Som nævnt i kommissoriet indebærer nyordningen, at sådanne un-dersøgelser som udgangspunkt skal gennemføres i statsforvaltningerne. De vil kunne omfatte både forældreevne og samvær. Der er ikke i lovudkastet angivet nærmere kriterier for, hvornår en undersøgelse er hensigtsmæssig, men der kan trækkes på de almindelige erfaringer.

Med resultatet af en børnesagkyndig undersøgelse og en erklæring, der indehol-der en anbefaling, og efter en eventuel samtale med barnet, kan der være gode muligheder for, at forældrene kan indgå en aftale. Der kan indkaldes til et nyt møde i statsforvaltningen, når resultatet foreligger, også fordi det, som nævnt ovenfor, vil være bedre for barnet, end at der skal afsiges dom i sagen.

Som nævnt er udgangspunktet, at børnesagkyndige undersøgelser skal gennemfø-res i statsforvaltningerne før sagen eventuelt senere indbringes for retten. Ar-bejdsgruppen forudsætter i den forbindelse, at der etableres en lovbunden konto til dækning af udgifterne herved på samme måde, som det er tilfældet for dom-stolene i dag.

Statsforvaltningens pligt til at oplyse samværssager er ikke ændret.

4.3.5. Hurtighed

Som nævnt i afsnit 4.1.3 er det vigtigt, at sagerne ikke forsinkes unødigt. Det gælder navnlig, hvis de omhandler børns fremtid. Dette er i øvrigt også et krav efter menneskerettighedskonventionens art. 6 og 8, og i andre nordiske lande er der indført lovregler om hurtig sagsbehandling.

Det må undgås, at beslutningen om selve separationen eller skilsmissen forsinkes unødigt. Det er psykologisk betydningsfuldt, at samlivsbruddet ikke trækker i langdrag, både for parterne selv og for deres eventuelle børn. Derudover har det betydning for, hvornår en separationstid begynder at løbe, herunder så tidligt som muligt at få fastlagt skæringsdagen for formuefællesskabets ophør. Der er, som omtalt nedenfor i afsnit 4.8, forskellige muligheder for at imødekomme det-te behov, men det har inden for den givne tidsramme ikke været muligt at over-veje disse nærmere.

4.4. Indbringelse for domstolene, hvis der ikke opnås enighed

4.4.1. Sagens afslutning i statsforvaltningen

Som det fremgår af redegørelsen ovenfor, er en sagssortering i statsforvaltnin-gerne vigtig, så de uforligelige tvistsager på et hensigtsmæssigt tidspunkt kan overgå til domstolsbehandling. Arbejdsgruppen foreslår, at der i henholdsvis lov om forældremyndighed og samvær og ægteskabsloven indføres en to-leddet mo-del for sagernes overgang til domstolsbehandling, hvor det første skridt er sagens afslutning i statsforvaltningen og det andet indbringelsen for retten.

Bestemmelserne i § 30 b, stk. 1, 1. pkt., i udkastet til ændring af lov om foræl-dremyndighed og samvær og § 43, stk. 1, 1. pkt., i udkastet til ændring af ægte-skabsloven beskriver, hvornår statsforvaltningen af egen drift kan afslutte en sag om forældremyndighed henholdsvis separation eller skilsmisse. Afgørende herfor er, at der ikke har kunnet opnås enighed om det eller de spørgsmål, sagen drejer sig om, herunder hvis det skønnes, at fortsatte forligsbestræbelser vil være for-gæves. Dette kan konstateres under et møde, herunder under vilkårsforhandling, med begge parter, hvor de viser sig uforsonlige over for hinanden eller med faste modstående ubevægelige standpunkter. Det er også tilfældet, hvis et tilbud om rådgivning eller mægling, der er fremsat under mødet, afslås af den ene part. Det er ikke udelukket, at der, hvis begge parter er indforståede hermed, efter et skøn afholdes flere møder, inden uenigheden endeligt konstateres. At enighed ikke kan opnås, kan f.eks. også konstateres ved, at der modtages meddelelse om, at børne-sagkyndig rådgivning eller konfliktmægling i en forældremyndighedssag eller mægling i en sag om separation eller skilsmisse har været forgæves. Begrebet manglende enighed skal forstås bredt. Efter arbejdsgruppens opfattelse kan sagen afsluttes, hvis en af parterne trods indkaldelse hertil er udeblevet fra et møde i statsforvaltningen, jf. § 28, stk. 2, i udkastet til ændring af lov om forældremyn-dighed og samvær, i en forældremyndighedssag eller fra vilkårsforhandling i en separations- eller skilsmissesag. Arbejdsgruppen har overvejet, om det, for at statsforvaltningen på eget initiativ kan afslutte sagen, bør kræves, at der har væ-ret to forgæves indkaldelser. Det har også været drøftet, om udeblivelsen skal være "uden gyldig grund". Efter arbejdsgruppens opfattelse er sådanne betingel-ser ikke hensigtsmæssige eller nødvendige. Statsforvaltningerne må sørge for re-elle forligsbestræbelser i videst muligt omfang. Det er overladt til statsforvalt-ningerne efter et konkret skøn på grundlag af oplysningerne i den enkelte sag at vurdere, hvornår udeblivelse bør føre til, at sagen afsluttes. Normalt må det for-ventes, at der bliver indkaldt endnu engang, hvis den, der ikke har indgivet an-modningen, er udeblevet, selv om der ikke er givet en gyldig grund. Er det initia-tivtageren, der udebliver, er der ikke det samme hensyn at tage. Der kan også være tale om udeblivelse fra et tredje møde. Afslutningen kan også skyldes, at statsforvaltningen ikke mener, at parterne eller en af dem har en sådan tilknyt-ning til Danmark, at danske myndigheder har international kompetence til at be-handle sagen.

I værgemålsloven og børneloven er et grundkriterium for en sags overgang til domstolene, at det findes betænkeligt at afgøre den administrativt. Samme krite-rium findes i ægteskabslovens § 42, stk. 4, som affattet efter regelforenklingen i 2004, om, hvornår der ikke kan meddeles separation eller skilsmisse ved bevil-ling. Det genfindes i udkastet til ændring af ægteskabsloven, jf. § 43, stk. 1, 1. pkt. Der tænkes navnlig på tvivl om, hvorvidt en af lovens betingelser for skils-misse er opfyldt. Kriteriet genfindes ikke i udkastet til ændring af lov om foræl-dremyndighed og samvær. Det hænger sammen med, at de forældremyndigheds-sager, der direkte omfattes af nyordningen, ikke kan afsluttes administrativt, medmindre forældrene indgår en aftale. Sådanne aftaler om forældremyndighed skal ikke godkendes af statsforvaltningen, men kan blot anmeldes, se lovens § 9, stk. 1, og § 11, stk. 1, som udformet ved regelforenklingen i 2004. Der foretages derfor ikke en realitetsprøvelse af indholdet. Hvis statsforvaltningen finder det betænkeligt at fortsætte behandlingen af en forældremyndighedssag, hvor der endnu ikke er anmeldt en aftale, vil dette efter arbejdsgruppens opfattelse være omfattet af kriteriet om, at enighed ikke kan opnås.

Når statsforvaltningen af en af de beskrevne grunde finder, at mulighederne for at få sagen sluttet i enighed, er udtømt, og sagsbehandlingen derfor må afsluttes, meddeler den parterne dette. Det kan ske under et møde, hvor begge parter er til stede, eller ved skriftlig meddelelse herom til parterne. Se afsnit 4.4.2 nedenfor om eventuel indbringelse for retten efter stk. 1, 2. pkt., i de to bestemmelser.

Et særligt vanskeligt spørgsmål er, om og i givet fald hvornår en part kan kræve, at sagen afsluttes i statsforvaltningen med henblik på indbringelse for retten. Udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær § 30 b, stk. 2, og udkastet til ændring af ægteskabsloven § 43, stk. 2, regulerer dette. Efter be-stemmelsen i § 30 b, stk. 2, nr. 1, kan hver af forældrene kræve sagen afsluttet i statsforvaltningen, når de begge har modtaget vejledning på et møde i statsfor-valtningen, uden at enighed om forældremyndigheden er opnået, og de eller en af dem ikke ønsker børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling, eller børne-sagkyndig rådgivning eller konfliktmægling er afsluttet uden opnåelse af enig-hed. Efter § 43, stk. 2, nr. 1, i udkastet til ændring af ægteskabsloven kan hver af ægtefællerne kræve sagen afsluttet i statsforvaltningen, når de begge har modta-get vejledning under vilkårsforhandlingen, uden at den fornødne enighed, jf. § 42, er opnået. Baggrunden for arbejdsgruppens forslag herom er, at forligsbe-stræbelser kun har udsigt til at lykkes med en positiv indstilling hos begge par-ter. Er en sådan ikke til stede, har det ikke mening, at det trækker ud med at få indledt en domstolsbehandling til afgørelse af tvisten. Derudover kan en part, der er mødt i statsforvaltningen, kræve sagen afsluttet, når den anden part er udeble-vet to gange trods indkaldelse, jf. bestemmelsernes stk. 2, nr. 2. Modsat har den part, der er udeblevet, ikke mulighed for at kræve sagen afsluttet og indbragt for retten. Den, der har indgivet anmodningen om en afgørelse om forældremyndig-hed eller om separation eller skilsmisse, kan selvfølgelig tilbagekalde sin an-modning. Sagen vil herefter blive afsluttet, medmindre den anden part anmoder om en afgørelse af det spørgsmål, sagen drejer sig om.

I bestemmelsernes stk. 3 er der en tredje mulighed for, at statsforvaltningen kan afslutte sagsbehandlingen. Det er undtagelsesregler, idet det kun kan ske "i sær-lige tilfælde". Det er en "sikkerhedsventil" indført af retssikkerhedsmæssige grunde. Som eksempel på anvendelsen kan nævnes, at en af parterne bor uden for Danmark og derfor ikke er mødt i statsforvaltningen. Denne bør ikke altid afskæ-res fra muligheden for at få sagen indbragt for retten. Der tænkes f.eks. på en part med bopæl i udlandet, der ikke kan eller vil afholde udgifterne ved at rejse til Danmark, men som er blevet påtvunget sagen på grund af de internationale kompetenceregler, jf. retsplejelovens § 448 c. Disse regler må forventes videre-ført i de administrative regler om anmodninger til statsforvaltningerne med hjemmel i udkastenes § 31, stk. 2, henholdsvis § 58 a, stk. 2. Som et andet ek-sempel kan nævnes sager om opløsning af ægteskab, hvor en part har behov for en dom herom, der kan anerkendes i udlandet. Bestemmelsen kan også anvendes i tilfælde, hvor der for kort tid siden har været gennemført forgæves forligsforsøg i statsforvaltningen, men hvor parten ikke inden udløbet af 4-ugersfristen i stk. 1 har anmodet om, at sagen indbringes for retten.

Statsforvaltningens beslutning om at afslutte sagsbehandlingen med henblik på eventuel indbringelse af sagen for retten eller om ikke at gøre det, jf. bestemmel-sernes stk. 1, 1. pkt., eller stk. 2, kan ikke påklages i det administrative system. Undlader statsforvaltningen at afslutte sagen efter bestemmelserne i § 30 b, stk. 1, 1. pkt., og § 43, stk. 1, 1. pkt., varetages hensynet til parten ved reglerne i be-stemmelsernes stk. 2 om krav på sagens afslutning, hvis betingelserne herfor er opfyldt.

Kun i undtagelsestilfældene nævnt i bestemmelsernes stk. 3 fraviges dette prin-cip. Statsforvaltningens skønsmæssige afslag på at imødekomme en anmodning om at afslutte sagen og indbringe den for retten efter bestemmelsernes stk. 3 kan således påklages til ministeren for familie- og forbrugeranliggender (Familiesty-relsen), jf. lovudkastenes § 31, stk. 1, henholdsvis § 58 a, stk. 1. Hvis statsfor-valtningen imødekommer en anmodning efter stk. 3 om, at sagen afsluttes og ind-bringes for retten, kan dette ikke påklages administrativt.

4.4.2. Indbringelse for retten

Når statsforvaltningen afslutter sagen eller har gjort det, kan en part anmode statsforvaltningen om at indbringe den for retten. Afsluttes sagen på statsforvalt-ningens eget initiativ efter udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær § 30 b, stk. 1, 1. pkt., og udkastet til ændring af ægteskabsloven § 43, stk. 1, 1. pkt., skal statsforvaltningen efter anmodning fra en part indbringe sa-gen for retten, se bestemmelsernes stk. 1, 2. pkt. Anmodningen kan fremsættes efterfølgende og skriftligt, eller under et møde, hvor beslutningen om at afslutte sagen i statsforvaltningen meddeles parterne. Efterfølgende anmodninger skal indgives til statsforvaltningen inden 4 uger efter, at den pågældende har modta-get meddelelse om sagens afslutning. Sker dette ikke, må der indgives en ny an-søgning til statsforvaltningen. Der kan ikke dispenseres fra 4-ugersfristen, jf. dog ovenfor i afsnit 4.4.1 om bestemmelsernes stk. 3.

I de andre tilfælde, hvor afslutningen af sagen sker efter anmodning fra en part, vil anmodningen, jf. ordlyden af bestemmelsernes stk. 2 og 3, samtidig være en anmodning om, at sagen indbringes for retten. Anmodningen kan fremsættes un-der et møde i statsforvaltningen eller efter en betænkningstid. Det er et krav, at den, der ønsker sagen indbragt for retten, anmoder om en afgørelse om foræl-dremyndighed eller om separation eller skilsmisse. Dermed afskæres muligheden for, at retten tager stilling til f.eks. samværsspørgsmålet eller vilkårene for ægte-skabets opløsning, uden at hovedspørgsmålet – forældremyndigheden eller ægte-skabets opløsning – er omfattet af retssagen.

Skyldes afslutningen af sagen efter stk. 1 en parts udeblivelse fra et møde i stats-forvaltningen i en forældremyndighedssag eller fra vilkårsforhandling i en sepa-rations- eller skilsmissesag, kan denne part ifølge de foreslåede bestemmelsers stk. 1, 3. pkt., ikke kræve sagen indbragt for retten. Ønsker den pågældende det omhandlede spørgsmål afklaret, må der indgives en ny ansøgning til statsforvalt-ningen. Dette skal ses i sammenhæng med mødernes væsentlige funktion efter nyordningen, se afsnit 4.3.2 ovenfor. Der henvises i øvrigt til bemærkningerne i afsnit 4.4.1 om, hvornår en parts udeblivelse kan begrunde, at statsforvaltningen af egen drift afslutter sagen. Retsstillingen efter stk. 2 er den samme, idet kun den, der er mødt, har krav at få sagen afsluttet, hvis en af betingelserne i nr. 1 og 2 er opfyldt. Skønner statsforvaltningen, at der foreligger et særligt tilfælde, se herom bestemmelsernes stk. 3, kan også en udeblevet part dog anmode om sagens afslutning og indbringelse for retten. Der henvises til eksemplerne nævnt i afsnit 4.4.1.

Indbringelsen sker ved, at statsforvaltningen sender sagen til retten. Der skal ik-ke udfærdiges en stævning. Statsforvaltningen bør ved indbringelsen af sagen op-lyse – eventuelt ved en henvisning til den vedkommende lovbestemmelse – hvad der er grunden til, at sagen blev afsluttet. Statsforvaltningen skal medsende ind-hentede oplysninger, herunder en eventuel børnesagkyndig erklæring og andre udtalelser, samt notater fra samtaler med større børn, jf. § 29 i den gældende lov om forældremyndighed og samvær. Der oplyses ikke om indholdet af eventuelle mislykkede forligsbestræbelser. Som det fremgår af udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær § 29 a, stk. 2, færdigbehandles en børnesag-kyndig undersøgelse, som statsforvaltningen har iværksat, uanset indbringelsen. Erklæringen må da eftersendes.

4.5. Domstolsbehandlingen

4.5.1. Sagens oplysning m.v.

Som udgangspunkt forbliver domstolenes behandling af sager om separation, skilsmisse og forældremyndighed samt retsplejelovens regler herom uændrede under den foreslåede nyordning bortset fra, at sagerne som omtalt ovenfor i af-snit 4.4.2 indbringes for retten af statsforvaltningen og således uden, at der skal udarbejdes en stævning. Efter at statsforvaltningen har indbragt sagen for retten, kan retten, hvis der skønnes at være behov for det, anmode parterne om et pro-cesskrift, inden der indkaldes til et forberedende retsmøde, eller inden domsfor-handlingen berammes. Domstolene har de samme muligheder som i dag for at træffe beslutning om sagens oplysning, herunder om at anmode om en børnesag-kyndig undersøgelse. Hvis en børnesagkyndig erklæring allerede er indhentet af statsforvaltningen, vil den blive oversendt til retten i forbindelse med, at stats-forvaltningen indbringer sagen.

Om de særlige spørgsmål, som forslaget om statsforvaltningens indbringelse af sagen for retten giver anledning til i forhold til retsplejelovens bestemmelser om bl.a., hvem af parterne der er henholdsvis sagsøger og sagsøgte i retsplejelovens forstand, henvises til de specielle bemærkninger til § 448 a i udkastet til ændring af retsplejeloven.

4.5.2. Advokatbistand

Efter retsplejelovens § 449 er det retten, der beskikker advokat for sagsøgte eller appelindstævnte, der opfylder visse økonomiske betingelser, i de fleste sager op-regnet i retsplejelovens § 448, herunder navnlig i forældremyndighedssager samt sager om separation og skilsmisse. Sagsøger må på sædvanlig måde søge fri pro-ces i statsamtet, mens appellanten må indgive ansøgning herom til Civilstyrelsen. Se nærmere om reglerne om advokatbeskikkelse og fri proces i afsnit 2.3.3 oven-for.

Nyordningen, hvorefter alle sager om forældremyndighed, separation og skils-misse begynder i statsforvaltningen, giver anledning til at overveje, hvordan an-modninger om fri proces bør behandles fremover. I dag er det sådan, at retten kan beskikke en advokat for sagsøgte, hvis denne opfylder de økonomiske betin-gelser for fri proces og har behov for advokatbistand, jf. retsplejelovens § 449. Arbejdsgruppen finder, at det vil være naturligt at udvide denne regel til også at omfatte sagsøgeren, sådan at der ikke bliver tale om at ansøge statsforvaltningen om fri proces. Derfor foreslås reglen udvidet til at gælde begge parter, jf. udka-stet til ændring af retsplejeloven § 449, stk. 1 og 2.

Arbejdsgruppen er opmærksom på, at der sideløbende med arbejdsgruppens ar-bejde foregår overvejelser i Justitsministeriet om udformningen af et lovforslag på baggrund af Retsplejerådets betænkning nr. 1436/2004 om reform af den civi-le retspleje III (Adgang til domstolene), der indeholder et samlet forslag til nye regler om fri proces, herunder i sager om forældremyndighed, separation og skilsmisse. Arbejdsgruppens lovudkast må koordineres med resultatet af Justits-ministeriets reformovervejelser.

4.6. Særligt om samvær og anden kontakt

I arbejdsgruppens kommissorium nævnes, at hvis det findes hensigtsmæssigt, kan det foreslås, at domstolene i forbindelse med en forældremyndighedsafgørelse kan træffe afgørelse om samvær. En sådan afgørelse vil senere kunne ændres af statsforvaltningen efter de almindelige regler i lov om forældremyndighed og samvær om ændring af aftaler eller afgørelser om samvær.

Spørgsmålet om kontakten mellem et barn og den af forældrene, som barnet ikke bor hos til hverdag, har hidtil været behandlet adskilt fra sager om opløsning af ægteskab og om forældremyndighed. Mens tvister om forældremyndighed altid skal afgøres af domstolene, tilkommer afgørelseskompetencen i sager om samvær og anden kontakt mellem børn og forældre i dag alene statsamterne med mulig-hed for at klage til Familiestyrelsen.

Efter arbejdsgruppens opfattelse er det en naturlig og nødvendig følge af en fa-milieretlig strukturreform, hvor enkle procedurer og helhedsløsninger prioriteres, at give forældre mulighed for at få en samtidig og samlet løsning eller afgørelse af forældremyndigheds- og samværsspørgsmålet, uanset om dette sker i statsfor-valtningen eller i retten. Det vurderes at være af stor betydning både for børn og forældre, at der ikke først skal afsiges en dom om forældremyndigheden i retten og derefter træffes en afgørelse om kontakten med barnet i statsforvaltningen, men at der i stedet kan findes en samlet løsning enten i statsforvaltningen eller i retten. Herved vil den samlede tid, sagen er under behandling hos myndigheder-ne, ofte kunne nedbringes. Derudover vil mulighederne for forligsmæssige løs-ninger om forældremyndigheden blive forbedret, hvis der samtidig kan ske en af-klaring af kontakten med barnet.

Endvidere vil det efter arbejdsgruppens opfattelse betyde, at dobbeltbehandling i mange tilfælde kan undgås.

Det kan således i dag i nogen grad forekomme som spild af tid og ressourcer, at de børnesagkyndige undersøgelser, domstolene ofte anmoder om for at kunne af-gøre forældremyndighedsspørgsmålet, ikke også behandler samværsproblematik-ken. I nogle tilfælde må statsamtet derfor senere anmode om en ny sagkyndig vurdering med et andet sigte, nemlig om der skal være samvær og i givet fald hvor meget og hvordan. Med adgangen til en samlet løsning eller afgørelse vil dobbelte erklæringer kunne undgås. Det vil formentlig også øge kvaliteten af er-klæringerne, når undersøgelsens tema er den samlede fremtidige forældreforbin-delse. En virkning af nyordningen vil i øvrigt være, at der er et større incitament for statsforvaltningen til at undersøge mulighederne for en samlet afklaring af forældremyndighedsspørgsmålet og kontakten med barnet.

Arbejdsgruppen foreslår på denne baggrund, at domstolene får kompetence til at træffe afgørelser om samvær, jf. lov om forældremyndighed og samvær § 17, i forbindelse med behandlingen af sager om forældremyndighed, der er indbragt for retten af statsforvaltningen, hvis en af forældrene anmoder herom, jf. lovud-kastets § 30 a, stk. 2. Adgangen til at få inddraget samværsspørgsmålet tilkom-mer kun forældre, når domstolene første gang skal tage stilling til en forældre-myndighedstvist, hvilket fremgår af henvisningen i udkastet til § 9, stk. 2, og § 12. I den første situation søges den fælles forældremyndighed bragt til ophør med henblik på, at den ene af forældrene fremtidig skal have forældremyndighe-den alene. § 12 omhandler tilfælde, hvor ugifte fædre, der ikke ved en omsorgs- og ansvarserklæring eller en aftale har fået fælles forældremyndighed, første gang anmoder om at få forældremyndigheden overført til sig. Hvis statsforvalt-ningen efter en samlivsophævelse, og mens der fortsat er fælles forældremyndig-hed, har udfærdiget en samværsresolution, kan retten under sagen ændre denne i medfør af § 17, stk. 2 eller 3, i lov om forældremyndighed og samvær, hvis be-tingelserne for at inddrage samværsspørgsmålet under retssagen er opfyldt. Der-imod foreslås inddragelsesmuligheden ikke indført i senere sager efter § 13 om overførsel af forældremyndigheden, da det så ville være muligt altid at få en dom om et samværsspørgsmål, når der er eneforældremyndighed, idet der ikke gælder processuelle eller tidsmæssige begrænsninger i adgangen til at anlægge en rets-sag om overførsel af forældremyndigheden efter lovens § 13.

Som det fremgår af udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær § 30 a, stk. 2, foreslås, at forældre også kan anmode om, at domstolene tager stilling til anden kontakt end samvær, jf. § 18 i lov om forældremyndighed og samvær. Det drejer sig om indirekte, ikke fysisk kontakt, i form af f.eks. breve, telefaxmeddelelser, e-mails, hjemmesider og telefonsamtaler. Videooptagelser, gaver, pakker og fotografier er yderligere eksempler. De beskrevne kontaktfor-mer kan være værdifulde muligheder både for barnet og den fraværende forælder for at bevare eller etablere en kontakt. Anden kontakt kan være hensigtsmæssig som et alternativ eller et supplement til samvær, f.eks. hvis samværet på grund af geografiske forhold er begrænset, eller hvis fysisk samvær af praktiske eller af andre grunde ikke kan gennemføres.

Forslaget ændrer ikke på hovedreglen om, at samværsafgørelser træffes af stats-forvaltningen, se udkastets § 30 a, stk. 1. Det gælder i førstegangssager, hvis forældrene er enige om forældremyndigheden, men uenige om f.eks. samværets omfang, eller hvis samværstvisten først opstår senere. Senere sager om ændring af aftaler eller afgørelser om samvær eller om ophævelse af samvær, jf. § 17, stk. 2 eller 3, behandles altid af statsforvaltningen. Det indebærer, at en dom om for-ældremyndighed, der samtidig tager stilling til samværet, kan ændres administra-tivt for samværets vedkommende. Ændringssagerne vil selv med den seneste skærpelse af ændringskriteriet i § 17, stk. 2, egne sig til den mere uformelle ad-ministrative sagsbehandling, mulig mødeaktivitet m.v.

Se i øvrigt Svend Danielsen: "Domstole og samvær", Tidsskrift for Familie- og Arveret, nr. 2, april 2004.

4.7. Særligt om midlertidige afgørelser

Et særligt spørgsmål er opstået omkring midlertidige forældremyndighedsafgø-relser. I dag træffes de som hovedregel af domstolene, jf. lov om forældremyn-dighed og samvær § 22, under særligt hensyn til, hvad der er bedst for barnet un-der sagen. Statsamterne træffer visse midlertidige forældremyndighedsafgørelser, herunder ved indehaverens eller indehavernes forhindring, jf. lov om forældre-myndighed og samvær § 25, og efter dødsfald, jf. § 24.

Når sager om forældremyndighed efter lov om forældremyndighed og samvær § 9, stk. 2 og §§ 12-13 skal begynde i statsforvaltningen, hvor der vil foregå sags-behandling, forligsbestræbelser og sagsoplysning, er det naturligt, at statsfor-valtningerne også får kompetence til at træffe midlertidige afgørelser, der skal gælde, indtil sagen er afgjort. Dermed indføres en delt kompetence, så midlerti-dige forældremyndighedsafgørelser træffes af den myndighed, der for tiden be-handler sagen.

I dag kan kun statsamterne træffe midlertidige samværsafgørelser, jf. § 26. Det gælder også, selv om der verserer en forældremyndighedssag ved domstolene. Som beskrevet ovenfor i afsnit 4.6 foreslås, at samværsspørgsmålet i en række tilfælde kan inddrages under en retssag om forældremyndighed. Som en konse-kvens heraf foreslås, at også domstolene skal kunne træffe midlertidige sam-værsafgørelser, hvis de skal træffe den endelige afgørelse om forældremyndighe-den og samværet med barnet. Dermed indføres ud fra samme synspunkter, som anført ovenfor, at den myndighed, der behandler sagen, kan træffe en midlertidig afgørelse, uanset om dette sker i statsforvaltningen eller ved domstolene. Brugen af midlertidige forældremyndigheds- og samværsafgørelser må forventes at blive mere fleksibel og vil i højere grad end efter den gældende lovgivning kunne ko-ordineres.

Arbejdsgruppen foreslår, at midlertidige afgørelser om forældremyndighed, truf-fet af statsforvaltningen, kan påklages til ministeren for familie- og forbrugeran-liggender (Familiestyrelsen), jf. udkastets § 31, stk. 1. Dette svarer til den ord-ning, der i dag gælder for statsamtets midlertidige afgørelser om forældremyn-dighed efter indehaverens død og ved indehaverens forhindring, jf. § 31, stk. 1, sammenholdt med §§ 24 og 25 i lov om forældremyndighed og samvær, og til den almindelige klageadgang i samværssager. Midlertidige samværsafgørelser truffet af byretten under en forældremyndighedssag bør på samme måde som en midler-tidig forældremyndighedsafgørelse truffet under sagen kunne kæres til landsret-ten.

Der knytter sig særlige problemstillinger til § 23 i lov om forældremyndighed og samvær om midlertidige afgørelser om forældremyndighed i tilfælde af bortførel-sesrisiko. Der henvises til de specielle bemærkninger til udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær, nr. 5.

4.8. Udestående spørgsmål

Ifølge kommissoriet kan arbejdsgruppen, hvis den bliver opmærksom på særlige problemstillinger, som det kan være hensigtsmæssigt at overveje nærmere, men som det ikke er direkte nødvendigt eller tidsmæssigt muligt at gennemføre som led i strukturaftalen, gøre opmærksom herpå med henblik på fortsat kvalitetssik-ring og udvikling af reformen.

Som nævnt i afsnit 4.3.3 vil det efter arbejdsgruppens opfattelse være hensigts-mæssigt at gennemføre en analyse af de foreliggende tilbud om konfliktløsning i forskellige situationer, herunder børnesagkyndig rådgivning, konfliktmægling, retsmægling og advokatmediation. Forligsbestræbelser bliver meget centrale som følge af reformen, og det er vigtigt at udnytte de enkelte tilbuds fortrin. Dette har ikke været muligt inden for de tidsmæssige rammer for afgivelsen af denne redegørelse.

Derudover kan som et vigtigt spørgsmål nævnes overvejelser om § 29 b i udka-stet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær, der er en uændret vide-reførelse af den gældende lovs § 29 om samtaler med større børn i sager om for-ældremyndighed og samvær. En revision af denne bestemmelse kræver indgående overvejelser om lovreglens udformning, herunder om hvornår samtaler skal føres og af hvem, samt om fremgangsmåden.

Et andet område, som kan overvejes under fremtidigt reformarbejde, er en op-blødning af sammenkædningen af separations- eller skilsmissespørgsmålet med den pligtmæssige stillingtagen til vilkårene om ægtefællebidrag, jf. ægteskabslo-vens § 50, enkepension, jf. ægteskabslovens § 54, retten til at fortsætte lejelej-ligheden, jf. ægteskabslovens § 55, og "urimeligt ringe"-reglen, jf. ægteskabslo-vens § 56. Som en mulighed kan nævnes, at statsforvaltningerne i en bevilling al-tid meddeler den separation, der jo er ensidigt krav på efter loven, og en skils-misse, hvis betingelserne ikke er bestridt, samt de vilkår, der er enighed om, hvorefter resten, tvisterne og kun dem, indbringes for retten til afgørelse. Denne tanke var ægteskabsudvalget af 1969 inde på allerede i 1974, se betænkning nr. 3/716/1974 om formueordningen, s. 43-44. Det kan også ske ved at fremrykke skæringstidspunktet til indgivelsen af anmodningen til statsforvaltningen, som tilfældet er i andre nordiske lande. Som en anden mulighed kan nævnes at give domstolene mulighed for at træffe delafgørelser om separation eller skilsmisse med udskydelse af et eller flere vilkår til senere pådømmelse.

Som nævnt ovenfor i afsnit 4.3.5 om hurtighed, må det overvejes, hvordan be-handlingen af familieretlige sager kan fremmes mest muligt. En forkortelse af ankefristen i familieretlige sager – i hvert fald i forældremyndighedssagerne – fra de i dag gældende 8 uger vil være en mulighed.

5. Lovtekniske spørgsmål

5.1. Ændringslovens titel

Lovudkastet medfører ændringer i fire love. Arbejdsgruppen foreslår, at æn-dringsloven får titlen: "Lov om ændring af lov om forældremyndighed og sam-vær, lov om ægteskabs indgåelse og opløsning og forskellige andre love". Ifølge retningslinier fra Justitsministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet for udarbejdelse af lovforslag til udmøntning af kommunalreformen skal det i en un-dertitel til ændringslove angives, at ændringsforslaget er en følge af kommunal-reformen, og hvad ændringen indholdsmæssigt vedrører. Arbejdsgruppen fore-slår, at ændringsloven får undertitlen: "Udmøntning af kommunalreformen på det familieretlige område".

5.2. Systematik

Da lovudkastet har til formål at gennemføre en væsentlig reform af opgaveforde-lingen på det familieretlige område, har arbejdsgruppen overvejet placeringen af reglerne om kompetence generelt i de enkelte love, der er omfattet af lovudka-stet. Der er således i lovudkastet indført nye samlede afsnit om sagsbehandlingen i sager om separation og skilsmisse og om forældremyndighed. I lov om foræl-dremyndighed og samvær er reglerne om den saglige kompetence i de sager, der er omfattet af reformen, samlet i et nyt kapitel om sagsbehandlingen, der også indeholder de øvrige sagsbehandlingsregler. I ægteskabsloven er de nye regler ikke indført ved et samlet sagsbehandlingskapitel, men derimod indsat i afsnittet om separation og skilsmisse, hvor det efter arbejdsgruppens opfattelse naturligt hører hjemme. Der indføres her en større blok af nye bestemmelser om kompe-tencen og sagsbehandlingen.

I tilknytning hertil har arbejdsgruppen overvejet at indskrive regler om også statsforvaltningernes internationale og stedlige kompetence i lovteksterne. Tradi-tionelt har disse spørgsmål på det familieretlige område været reguleret i admini-strative forskrifter, hvilket foreslås videreført.

5.3. Konsekvensændringer

Det har vist sig nødvendigt at omnummerere en række bestemmelser i lov om forældremyndighed og samvær og også i ægteskabsloven. Som følge heraf har visse konsekvensrettelser været nødvendige, herunder en enkelt i partnerskabslo-ven.

5.4. Overgangsregler

Lovforslaget foreslås sat i kraft samtidig med kommunalreformen, det vil sige med virkning fra 1. januar 2007, idet sager, der er under behandling ved lovens ikrafttræden, færdigbehandles efter de hidtil gældende regler.

IV Arbejdsgruppens udkast til bemærkninger til lovudkastets enkelte

bestemmelser

Til § 1 [Lov om forældremyndighed og samvær]

Udkastet til ændringerne i lov om forældremyndighed og samvær kan opdeles i to hovedgrupper. Den ene og væsentligste er, at der – som gennemgået nedenfor under nr. 9 – foreslås indføjet et nyt kapitel 5 med overskriften: "Sagsbehand-ling".

Den anden gruppe, de foreslåede ændringer i den gældende lovs kapitel 1 om for-ældremyndighed, kapitel 2 om samvær m.v. og kapitel 4 om midlertidige afgørel-ser, er i hovedsagen konsekvensændringer som følge af, at alle sager om foræl-dremyndighed fremover begynder i statsforvaltningerne. I den gældende lovs ka-pitel 1 fastlægges den saglige kompetence til at træffe afgørelser om forældre-myndighed i de enkelte bestemmelser, se således §§ 6 og 9 samt §§ 11-14. Det samme er tilfældet i §§ 17-18 i kapitel 2 om samvær m.v. og i §§ 22-26 i kapitel 4 om midlertidige afgørelser. Det er fundet hensigtsmæssigt at overføre enkelte af kompetencefastlæggelserne til det nye kapitel 5, nemlig dem der findes i den gældende lovs §§ 14, 17 og 18, se bemærkningerne nedenfor til nr. 1-3.

Til nr. 1 (§ 14)

I den gældende § 14 om forældremyndigheden efter den ene eller begge forældres død bestemmes i stk. 5, at afgørelser herom træffes af statsamtet. Dette er en fravigelse fra det almindelige princip fastlagt i § 9, stk. 2, § 12 og § 13, hvoref-ter afgørelser om forældremyndigheden i tilfælde af uenighed træffes af retten. Baggrunden er de særlige problemer, der kan være forbundet med at finde en eg-net person, der kan udpeges som forældremyndighedsindehaver. Efter stk. 6 kan statsamtets endelige afgørelser indbringes for domstolene ved sagsanlæg med henblik på en fuldstændig prøvelse.

Der foreslås ikke ændringer i disse principper. Af systematiske grunde foreslås reglerne om kompetencefastlæggelsen og domstolsprøvelsen overført til sagsbe-handlingskapitlet, hvor de findes i udkastets § 30. Den hidtidige frist i stk. 6 på 8 uger for indbringelse for retten foreslås dog forkortet til 4 uger. Endvidere skal indbringelse for retten som i andre forældremyndighedssager efter nyordningen ske ved statsforvaltningens foranstaltning.

Til nr. 2 og 3 (§§ 17 og 18)

I den gældende § 17 om samværsafgørelser fastlægges statsamtets enekompe-tence i stk. 1-3. Det samme er tilfældet i § 18 om anden kontakt i form af f.eks. breve og telefonsamtaler.

Som omtalt i de almindelige bemærkninger i afsnit 4.6, foreslås, at domstolene i fremtiden i nogle tilfælde skal kunne træffe samværs- og kontaktafgørelser under forældremyndighedssager, hvis en af forældrene anmoder herom. Det er derfor nødvendigt at ændre bestemmelserne. Det er fundet hensigtsmæssigt at nyformu-lere §§ 17 og 18, så de bliver rent materielle med en uændret fastlæggelse af af-grænsningen og kriterierne, herunder med den stramning af § 17, stk. 2, som føl-ger af loven fra 2004 om regelforenkling på det familieretlige område. Hovedreg-len om, at samværs- og kontaktafgørelser træffes af statsforvaltningen, findes nu i udkastets § 30 a, stk. 1, mens reglen om domstolskompetence findes i udkastets § 30 a, stk. 2.

Til nr. 4 (§ 22)

Efter forslaget ændres reglerne om saglig kompetence i sager om midlertidig forældremyndighed under en forældremyndighedssag, så den myndighed, der be-handler forældremyndighedssagen, kan træffe den midlertidige forældremyndig-hedsafgørelse under sagen. Det indebærer, at ikke alene domstolene som nu, men også statsforvaltningerne, kan træffe sådanne afgørelser. Bestemmelsens materi-elle indhold og kriterier er uændret. Der henvises til de almindelige bemærknin-ger i afsnit 4.7.

Som følge af, at sagsbehandlingen i forældremyndighedssager begynder i stats-forvaltningen og også må afsluttes der, hvis der ikke opnås forlig, se udkastets § 30 b, har det været nødvendigt at justere reglerne om, hvornår en midlertidig for-ældremyndighedsafgørelse falder bort, se udkastets § 22, 3. pkt.

Statsforvaltningernes afgørelser efter bestemmelsen kan efter de almindelige principper påklages til ministeren for familie- og forbrugeranliggender (Familie-styrelsen). Byrettens afgørelser kan som hidtil kæres til landsretten.

Til nr. 5 (§ 23)

Ændringen er en følge af den ministerielle ressortomlægning med oprettelsen af det nye Ministerium for Familie- og Forbrugeranliggender. Bestemmelsens mate-rielle indhold er uændret.

Tanken er i en bekendtgørelse at give en bemyndigelse til statsforvaltningerne og dermed at indføre dobbeltkompetence til at træffe afgørelser om midlertidig for-ældremyndighed ved bortførelsesrisiko, jf. § 23. Fremtidigt skal disse afgørelser kunne træffes enten af statsforvaltningen eller af ministeren for familie- og for-brugeranliggender, i praksis Familiestyrelsen. Baggrunden er, at statsforvaltnin-gerne efter reformen vil være kompetente til at behandle en række forældremyn-dighedssager, herunder også tvistsager i startfasen, hvorfor det forekommer na-turligt, at midlertidige afgørelser efter § 23 også kan træffes af statsforvaltnin-gen. Da sagerne ofte er meget hastende og henset til, at Familiestyrelsen allerede i dag har etableret et beredskab, bl.a. en hotline, der gør det muligt at komme i kontakt med myndighederne også uden for kontortiden, foreslås adgangen til at fremsætte anmodninger efter § 23 direkte over for Familiestyrelsen bevaret som en sideordnet mulighed.

Statsforvaltningens afgørelser efter § 23 kan påklages til Familiestyrelsen, mens der ikke er mulighed for at indbringe Familiestyrelsens eventuelle afgørelser for højere administrativ myndighed. I stedet kan en part anmode Familiestyrelsen om at genoptage sagen. Dette svarer til ordningen i dag.

Til nr. 6 (§ 24)

Bestemmelsen, der omhandler midlertidige afgørelser om forældremyndighed ef-ter dødsfald, foreslås ophævet som overflødig efter ændringerne i §§ 14 og 22. Statsforvaltningernes kompetence – også i dødsfaldssituationerne – følger nu af udkastets § 22.

Til nr. 7 (§ 26)

Efter den gældende § 26 kan statsamtet træffe afgørelser om midlertidigt samvær under en sag om forældremyndighed eller samvær. I udkastets 1. pkt. ændres "statsamtet" til "statsforvaltningen".

Som konsekvens af, at samværsspørgsmålet i en række tilfælde efter udkastets § 30 a, stk. 2, kan inddrages under en retssag om forældremyndigheden, foreslås, at reglerne om saglig kompetence i sager om midlertidigt samvær ændres, så også domstolene kan træffe afgørelse om det midlertidige samvær under en retssag om forældremyndighed, der også omfatter samværet. Der er derfor indføjet et nyt 2. pkt., hvorefter domstolene i visse situationer kan træffe midlertidige samværsaf-gørelser. Der er ikke, hverken i den gældende eller i den foreslåede bestemmelse, udtrykkelige regler om, hvornår en midlertidig samværsafgørelse bortfalder, idet sådanne fandtes og fortsat findes unødvendige, se betænkning nr. 1279/1994, s. 198.

Udkastets 3. pkt. viderefører den gældende § 26, 2. pkt., uændret. Bestemmelsens materielle indhold og kriterier er således uændret.

Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.7.

Til nr. 8 (§ 27)

I § 27 om ændring af midlertidige afgørelser om forældremyndighed og samvær foreslås 2. pkt. om afgørelser under anlagte retssager udeladt som konsekvens af de ovenfor beskrevne forslag til ændringer i lovens §§ 22 og 26. Endvidere udgår henvisningen til § 24, der er ophævet. Bestemmelsens materielle indhold er uændret.

Til nr. 9 (Kapitel 5)

Det nye kapitel 5 "Sagsbehandling" erstatter det hidtidige kapitel 5: "Børnesag-kyndig rådgivning" med § 28 og kapitel 6: "Sagsbehandling" med §§ 29-31. Den gældende § 28 videreføres i udkastets § 29, og den gældende § 29 om samtaler med børn videreføres uændret som udkastets § 29 b. Den gældende § 30 om er-klæring fra forældre uden del i forældremyndigheden er med en præcisering samt sproglige ændringer videreført som udkastets § 29 c. Bemyndigelsesbestemmel-serne i den gældende lovs § 31, stk. 2 og 3, indgår i udkastets § 31, stk. 2. Den gældende § 31, stk. 1, om den administrative rekurs videreføres efter konse-kvensændringer under samme paragrafnummer.

§ 28:

Den nye § 28 fastlægger, at alle anmodninger om forældremyndighedsafgørelser, også når forældrene er uenige, altid skal indgives til statsforvaltningen. Dette gælder i sager om ophør af fælles forældremyndighed, jf. § 9, stk. 2, om overfør-sel af forældremyndigheden til en ugift far, jf. § 12, og om ændring af aftaler el-ler afgørelser om forældremyndighed, jf. § 13. Dermed opfyldes beslutningen i forliget om strukturaftalen, se de almindelige bemærkninger i afsnit 4.1 ovenfor. Formålet er, at forligsmæssige løsninger skal søges opnået, herunder ved rådgiv-ning eller konfliktmægling i statsforvaltningen, se de almindelige bemærkninger i afsnit 4.1.1-4.1.3. Det bliver ikke længere muligt at anlægge sagerne ved dom-stolene ved udtagelse af stævning.

Bestemmelserne i § 9, stk. 2, § 12 og § 13, herunder om den saglige kompetence, er ikke ændret. Afgørelser i tvister om forældremyndighed efter disse bestem-melser skal fortsat træffes af domstolene, hvis der ikke under statsforvaltningens sagsbehandling opnås enighed mellem forældrene.

I udkastets § 28, stk. 1, fastlægges derudover, at anmodninger om afgørelser om samvær og anden kontakt som hidtil skal indgives til statsforvaltningen. Denne del af bestemmelsen er en konsekvens af, at reglerne om den saglige kompetence udgår af §§ 17 og 18, se ovenfor under nr. 2. Om muligheden for at få en afgø-relse om samvær m.v. i retten under en forældremyndighedssag, se bemærknin-gerne til udkastets § 30 a, stk. 2.

Efter udkastets stk. 2 skal statsforvaltningen i sager om forældremyndighed efter § 9, stk. 2, § 12, § 13 eller § 14 eller om samvær efter § 17 indkalde forældrene til et møde. Formålet er, som beskrevet i de almindelige bemærkninger i afsnit 4.3.2, at informere og vejlede forældrene samt at orientere dem om mulighederne for gennem rådgivning og konfliktmægling at nå frem til forligsmæssige løsnin-ger. Kravet om indkaldelse til møde omfatter ikke anmodninger efter lovens § 18.

Er der efter det første møde i statsforvaltningen udsigt til, at enighed vil kunne nås, kan der tilbydes flere møder eller børnesagkyndig rådgivning eller konflikt-mægling. Bliver forældrene f.eks. enige om en prøveordning, kan der være god mening i at aftale yderligere møder. Det samme gør sig gældende, hvis statsfor-valtningen har indhentet en børnesagkyndig erklæring. Nærmere retningslinier for den eventuelle øvrige mødevirksomhed kan fastsættes ved administrative for-skrifter.

Selv om møderne er obligatoriske, er der ikke egentlige sanktionsmuligheder. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.3.2.

Om udeblivelse og sagens afslutning, se bemærkningerne nedenfor til udkastets § 30 b.

I stk. 3 findes en undtagelse fra stk. 2. Møde kan undlades efter statsforvaltnin-gens skøn, hvilket navnlig kan være aktuelt i sager, hvor der er enighed om, at der skal være samvær, men uenighed om enkeltheder om omfanget og udøvelsen. Selv om anmodninger om samværsafgørelser, jf. lovens § 17, er medtaget i stk. 2 om indkaldelse til møde, påtænkes ikke ændringer i praksis om mødevirksomhed i sager, der udelukkende omhandler samvær. Undtagelsesbestemmelsen kan tilli-ge anvendes, hvis parterne i enighed på forhånd har anmodet om børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling.

§ 29:

§ 29 er i hovedsagen en videreførelse af den gældende § 28 om børnesagkyndig rådgivning. Bestemmelsen foreslås udvidet, så den også omfatter konfliktmæg-ling, der, som det fremgår af de almindelige bemærkninger i afsnit 2.4.3, blev indført i 2001 som et supplement til den børnesagkyndige rådgivning. Den eksi-sterende ordning, hvorefter kun egnede sager visiteres til konfliktmægling, tæn-kes videreført.

Om end bestemmelsens stk. 1 efter sin ordlyd angiver, at konfliktmægling – i lighed med børnesagkyndig rådgivning – skal tilbydes både børn og forældre, er rammerne for at tilbyde børn konfliktmægling i dag ikke tilstede. Konfliktmæg-ling tilbydes i dag ikke børn, fordi de ikke anses for at være direkte parter i for-ældrenes konflikt. På den anden side kan det ikke udelukkes, at konfliktmæglin-gen på sigt også vil kunne omfatte børn. Af hensyn til fremtidssikring af be-stemmelsen angives både børn og voksne som parter i rådgivningen og konflikt-mæglingen.

I stk. 2 om såkaldt "åben rådgivning", selv om der ikke verserer en sag i stats-forvaltningen, er konfliktmæglingen ligeledes medtaget. Ordene "om forældre-myndighed og samvær" er udeladt ud fra en betragtning om, at der kan behandles emner, som ikke direkte er omfattet af denne formulering, herunder f.eks. anden kontakt end samvær. I øvrigt er bestemmelsen uændret.

Stk. 3

§ 29 a:

Udkastets § 29 a er ny. Bestemmelsen giver i stk. 1 statsforvaltningen mulighed for at indhente børnesagkyndige erklæringer i forældremyndighedssager, hvis det skønnes hensigtsmæssigt. Børnesagkyndige undersøgelser kan i tilfælde af tvist med parternes indforståelse iværksættes, inden en sådan sag indbringes for dom-stolene, hvilket også fremgår af udkastets § 29 a, stk. 2. Med en sådan erklæring er det muligt, at forældrene kan blive enige. Der henvises til de almindelige be-mærkninger i afsnit 4.3.4.

Bestemmelsen tilsigter ikke ændringer vedrørende statsforvaltningernes pligt til at oplyse samværssager.

§ 29 b:

Udkastets § 29 b viderefører den gældende § 29 om samtaler med børn uændret.

Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.8.

§ 29 c:

Udkastets § 29 c viderefører den hidtidige § 30 om erklæring fra forældre uden del i forældremyndigheden. Det er præciseret, at der alene skal indhentes en er-klæring, når en aftale om overførsel mellem andre end forældrene skal godkendes efter § 11, stk. 2. Det skyldes, at § 11 ved regelforenklingen i 2004 blev opdelt i to stykker, hvor stk. 1 vedrører anmeldelse af aftaler om overførsel af forældre-myndighed mellem barnets forældre.

§ 30:

Den foreslåede bestemmelse i § 30, der er ny, viderefører de hidtidige regler i § 14, stk. 5 og 6, om forældremyndighed efter dødsfald. Der er ikke, som det frem-går af bemærkningerne til nr. 1 ovenfor, tale om realitetsændringer, bortset fra at fristen for indbringelse af den endelige afgørelse for retten foreslås forkortet fra 8 til 4 uger, og at indbringelsen for retten sker ved statsforvaltningens foran-staltning. Reglen om, at statsamtets endelige afgørelse ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed er udeladt som overflødig, idet dette nu følger af udkastets § 31, stk. 1.

§ 30 a:

Bestemmelsen i § 30 a, der er ny, omhandler den saglige kompetence i samværs-sager og i sager om anden kontakt.

I stk. 1 samles reglerne om statsforvaltningens saglige kompetence i forbindelse med afgørelser om samvær m.v., jf. lovens §§ 17-18, som ved lovudkastets nr. 2-3 foreslås udeladt af bestemmelserne. Stk. 1 indeholder således ikke realitetsæn-dringer.

Stk. 2

Efter udkastet kan hver af forældrene anmode om, at samværsspørgsmål, jf. §§ 17-18, afgøres af retten, når en forældremyndighedssag efter lovens § 9, stk. 2, eller § 12 er indbragt for retten. Adgangen til at få en domstolsafgørelse er der-med begrænset til sager om førstegangsafgørelser om forældremyndighed. Se de almindelige bemærkninger i afsnit 4.6. I disse tilfælde får domstolene mulighed for at tage stilling til barnets fremtidige samlede forældrekontakt.

Det kræver en speciel anmodning fra en af forældrene, før domstolene medtager samværs- eller kontaktspørgsmålet i en forældremyndighedsdom. Den kan frem-sættes i en anmodning om, at statsforvaltningen indbringer forældremyndigheds-sagen for retten, eller under retssagen.

Samværsspørgsmålet vil være en ny opgave for domstolene. Nyordningen bety-der, at såvel statsforvaltninger som domstole kan træffe førstegangsafgørelser om samvær og dermed vil være med til at fastlægge praksis. Gensidig informati-on om praksis i disse sager vil være betydningsfuld.

Byrettens afgørelser om samvær og anden kontakt vil indgå i en dom, der kan ankes til landsretten. Det kan ikke udelukkes, at der under anken alene nedlæg-ges påstand om en ændring af afgørelsen om samværet, så forældremyndigheds-afgørelsen ikke bliver omfattet af landsretssagen.

Domstolenes endelige afgørelser om samvær og anden kontakt kan senere ændres af statsforvaltningerne efter de almindelige regler herom i § 17, stk. 2 og 3.

§ 30 b:

Udkastets § 30 b, der er ny, omhandler tilfælde, hvor det ikke lykkes at få forligt forældremyndighedsspørgsmålet i statsforvaltningen, som må afslutte sagsbe-handlingen. I forbindelse hermed eller efterfølgende indbringes sagen efter an-modning fra en part for retten til afgørelse. Som det også fremgår af overskriften til bestemmelsen, er der i princippet tale om to forskellige beslutninger. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.4.

Bestemmelsen omhandler alene anmodninger om forældremyndighedsafgørelser efter lovens § 9, stk. 2, § 12 og § 13, og ikke anmodninger om afgørelser efter lovens § 14, idet den særlige ordning, hvorefter statsforvaltningen træffer reali-tetsafgørelse i dødsfaldssituationen, opretholdes, jf. bemærkningerne til § 30.

Stk. 1, 1. pkt.

Ifølge stk. 1, 2. pkt., kan en part inden 4 uger efter, at den pågældende har mod-taget meddelelse om, at statsforvaltningen har afsluttet sagsbehandlingen, anmo-de statsforvaltningen om at indbringe sagen for retten. Det kræves, at den part, der anmoder om indbringelse for retten, anmoder om en afgørelse om forældre-myndigheden. Spørgsmål om samvær kan ikke særskilt indbringes for retten. Hvis betingelserne er opfyldt, har statsforvaltningen pligt til at indbringe sagen for retten, medmindre afslutningen af sagen skyldes, at den, der anmoder om indbringelse, selv er udeblevet fra møde i statsforvaltningen. Formålet med den-ne undtagelse er at hindre, at en part, der ønsker en retsafgørelse om forældre-myndigheden, omgår reglerne om forligsbestræbelser ved at udeblive fra møder i statsforvaltningen. Ved affattelsen af 2. pkt. er der hentet inspiration i den gæl-dende lovs § 14, stk. 6. En frist på 8 uger er dog ikke fundet nødvendig. Fristen for anmodning om indbringelse for retten er i stedet fastsat til 4 uger. Om ind-bringelse for retten henvises til afsnit 4.4.2 i de almindelige bemærkninger til lovudkastet samt bemærkningerne til § 43 i udkastet til ændring af ægteskabslo-ven.

Stk. 2

Efter udkastets stk. 3 kan statsforvaltningen i særlige tilfælde imødekomme en anmodning fra en part om, at sagen afsluttes og indbringes for retten, selv om de betingelser, der følger af stk. 1 og 2, ikke er opfyldt. Der henvises til de almin-delige bemærkninger i afsnit 4.4.1.

Det er et særligt spørgsmål, hvem af parterne, der skal betragtes som sagsøger henholdsvis sagsøgte i sager, der indbringes for retten af statsforvaltningen. Der henvises herom til bemærkningerne til lovudkastets § 3, nr. 1, om retsplejelovens § 448 a.

§ 31:

Udkastets § 31, stk. 1, beskriver den administrative rekurs. Klageadgangen blev lovfæstet i 2004 i forbindelse med regelforenklingen på det familieretlige områ-de, jf. den gældende § 31, stk. 1, der i vidt omfang videreføres. Efter den gæl-dende regel kan statsamtets afgørelser "efter denne lov" påklages til justitsmini-steren, bortset fra afgørelser efter § 14, stk. 1-4. Klageinstansen er nu ministeren for familie- og forbrugeranliggender (Familiestyrelsen).

Som følge af, at der foreslås indført nye bestemmelser om bl.a. statsforvaltnin-gernes indbringelse for retten af sager om forældremyndighed og samvær, er undtagelserne til klageadgangen udvidet. Det forudsættes, at statsforvaltningens beslutning om at afslutte en sag om forældremyndighed og om at indbringe sagen for retten eller at undlade det ikke kan påklages til Familiestyrelsen. Kun stats-forvaltningens afslag på at imødekomme en anmodning efter § 30 b, stk. 3, fordi det skønnes, at der ikke foreligger særlige omstændigheder, kan påklages admi-nistrativt.

Stk. 2

Til § 2 [Lov om ægteskabs indgåelse og opløsning]

I ægteskabsloven foreslås de nye regler – i modsætning til i lov om forældre-myndighed og samvær, jf. ovenfor – ikke indført ved et nyt samlet kapitel om sagsbehandling. Bestemmelserne til udmøntning af kommunalreformen på det familieretlige område er derimod indsat i afsnittet om separation og skilsmisse, hvor de efter arbejdsgruppens opfattelse naturligt hører hjemme. Der indføres her en større blok af nye bestemmelser om kompetencen og sagsbehandlingen.

Til nr. 1-2 (§§ 33, 34 og 36)

Ægteskabslovens § 33 omhandler skilsmisse på grund af utroskab. § 34 fastlæg-ger, at en ægtefælle har ret til skilsmisse, når den anden har udøvet vold over for denne eller børnene. § 36 omhandler skilsmisse på grund af den anden ægtefælles ulovlige bortførelse ud af landet af ægtefællens barn. Ændringerne i bestemmel-serne om, hvortil der skal rettes henvendelse om skilsmisse for at afbryde de i loven fastsatte frister, er en konsekvens af, at skilsmissesager ikke længere kan anlægges direkte ved retten, jf. lovudkastets nr. 3 (§ 37, stk. 2). Fremover er en anmodning om skilsmisse rettidig, hvis den er indgivet til statsforvaltningen in-den fristens udløb. Der er derudover foretaget sproglig modernisering. Bestem-melsernes materielle indhold er uændret.

Til nr. 3 (§§ 42-44)

§ 37:

Stk. 1

Stk. 2

Det er ikke alle såkaldte ægteskabssager, som de er opregnet i retsplejelovens § 448, der skal indledes i statsforvaltningen. Om undtagelserne henvises til de al-mindelige bemærkninger i afsnit 4.2.

§ 38:

Bestemmelsen er en videreførelse af den gældende ægteskabslovs § 42 a, stk. 2 og 3. Der er dog foretaget enkelte sproglige justeringer, ligesom angivelsen af, hvem gebyret skal betales til, udgår. Med nyordningen skal der betales for alle skilsmisseanmodninger – også i tvistsituationer. Sagsanlæg ved retten om skils-misse er i dag fritaget for retsafgift.

Den foreslåede ændring af gebyrbestemmelsen må vurderes i forhold til regerin-gens skattestop.

§ 39:

Udkastets § 39 afløser § 44, som den blev affattet i 2004 som følge af en regel-forenkling på det familieretlige område. Stk. 1, nr. 2, og stk. 2 viderefører § 44, stk. 1, nr. 2 og § 44, stk. 2, uændret.

I udkastets stk. 1, nr. 1, er adgangen til at undlade vilkårsforhandling konse-kvensændret i forhold til den gældende § 44, stk. 1, nr. 1, som følge af, at også uenighedssager skal begynde i statsforvaltningerne. Efter den gældende regel er det teoretisk muligt, at parterne anmoder om at blive fritaget for vilkårsforhand-ling, selv om de er uenige. Efter den foreslåede bestemmelse præciseres, at en forudsætning for, at parterne kan blive fritaget for vilkårsforhandling, er, at det af anmodningen til statsforvaltningen fremgår, at parterne er enige om at ville separeres eller skilles og om vilkårene herfor.

Den gældende § 44, stk. 3, foreslås udeladt og erstattet af udkastets § 58 a, stk. 2, om hjemmel til administrativt at fastsætte nærmere regler om bl.a. statsfor-valtningens behandling af separations- og skilsmissesager, herunder om vilkårs-forhandlingen.

§ 40:

Bestemmelsen i § 40 viderefører den gældende ægteskabslovs § 43, stk. 1, om frivillig mægling ved præsten uændret.

§ 41:

Lovudkastets § 41 er ny. Bestemmelsen afløser til dels den gældende § 43, stk. 2, om, at der kan fastsættes regler om frivillig rådgivning af ægtefæller, inden der meddeles separation eller skilsmisse. Denne adgang er ikke udnyttet.

Efter bestemmelsen indføres en adgang for statsforvaltningerne til at tilbyde mægling, hvis der er uenighed om vilkårene for separationen eller skilsmissen, med henblik på at ægteskabet opløses på en fordragelig måde. Dermed søges be-stræbelserne for at nå forligsmæssige løsninger fremmet. Der er ikke som i for-ældremyndigheds- og samværstvister, jf. § 29 i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær, pligt til at tilbyde mægling. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.3.3. Er forældremyndighedsspørgsmålet og eventuelt samværet inddraget i anmodningen til statsforvaltningen gælder samti-dig § 29 i udkastet til ændringer i lov om forældremyndighed og samvær. Det kan være naturligt at inddrage også andre tvistspørgsmål, f.eks. om børnebidrag og eventuelt også bodelingen. Som nævnt i afsnit 4.3.3, har det ikke været muligt inden for den givne tidsramme nærmere at analysere de varierende muligheder for konfliktløsning, som foreligger i dag.

Ved udkastet til ændring af § 58 a bemyndiges ministeren for familie- og forbru-geranliggender til at fastsætte regler om bl.a. mægling efter § 41. Se bemærknin-gerne til denne bestemmelse nedenfor.

§ 42:

Stk. 1

Stk. 2

Den gældende § 42, stk. 1, er gentaget i udkastets § 37, stk. 1.

Bestemmelsen i § 42, stk. 4, om statsamtets betænkelighed ved at meddele bevil-ling er overført til udkastets § 43, stk. 1.

§ 43:

Udkastets § 43, der er ny, omhandler de situationer, hvor den fornødne enighed mellem parterne i en separations- eller skilsmissesag ikke opnås under statsfor-valtningens behandling af sagen. I disse tilfælde skal sagsbehandlingen afsluttes i statsforvaltningen, og i forbindelse hermed eller efterfølgende indbringes sagen efter anmodning for retten til afgørelse. Som det også fremgår af overskriften til bestemmelsen, er der i princippet tale om to forskellige beslutninger. Der henvi-ses til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.4.

Stk. 1, 1. pkt.

Når statsforvaltningen afslutter sagen, skal parterne have besked herom. Samti-dig skal de vejledes om, at sagen inden 4 uger efter anmodning fra en af dem kan indbringes for retten, jf. udkastets stk. 1, 2. pkt. Dette vil formentlig ofte ske i et brev fra statsforvaltningen, der naturligvis må afsendes hurtigst muligt efter sagsbehandlingens afslutning. Sagen kan dog også afsluttes på et møde, hvor par-terne er til stede og underrettes.

Efter udkastets stk. 1, 2. pkt., har statsforvaltningen pligt til at indbringe sagen for retten, hvis en part inden 4 uger efter, at det er meddelt den pågældende, at sagen er afsluttet, anmoder herom. Det kræves, at den part, der anmoder om ind-bringelse for retten, anmoder om en afgørelse om separation eller skilsmisse, og at sagens afslutning ikke skyldes, at den pågældende selv er udeblevet fra vil-kårsforhandling trods indkaldelse, jf. stk. 1, 3. pkt. Med kravet om en (fornyet) anmodning som betingelse for, at sagen indbringes for retten, får parterne lejlig-hed til at overveje de oplysninger m.v., som fremkom under vilkårsforhandlin-gen, før de tager stilling til, om der skal indledes en retssag. Anmodningen kan dog også fremsættes på et møde, hvor begge parter er til stede, og hvor statsfor-valtningen meddeler, at sagen er afsluttet. Der henvises til de almindelige be-mærkninger i afsnit 4.4.2 og til bemærkningerne til § 30 b i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær.

Udkastets stk. 2 omhandler, hvornår en part i en separations- eller skilsmissesag, hvis visse nærmere angivne betingelser er opfyldt, kan kræve sagsbehandlingen i statsforvaltningen afsluttet med henblik på indbringelse af sagen for retten. Det kræves, at den, der ønsker sagen afsluttet med henblik på indbringelse for retten, har givet møde og er vejledt i statsforvaltningen. Er modparten f.eks. to gange udeblevet fra vilkårsforhandling trods indkaldelse, kan den, der har anmodet om separation eller skilsmisse, kræve, at statsforvaltningen afslutter sagen. Der hen-vises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.4.1.

I udkastets stk. 3 foreslås, at statsforvaltningen i særlige tilfælde kan imøde-komme en anmodning fra en part, om at sagen afsluttes og indbringes for retten, selv om de betingelser, der følger af stk. 1 og 2, ikke er opfyldt. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.4.1.

Til nr. 4 (§ 58 a)

Stk. 1, 1. pkt

Stk. 2

Til § 3 [Retsplejeloven]

Til nr. 1 (§§ 448 og 448 a)

§ 448:

Bestemmelsen i § 448 nyaffattes i sin helhed. Ændringen er navnlig af sproglig karakter og for overskuelighedens skyld. Den eneste realitetsændring er, at det som ny stk. 1, nr. 3, tilføjes, at spørgsmål om samvær og anden kontakt i forbin-delse med en sag om forældremyndighed behandles af domstolene efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42. Dette er en konsekvens af, at det i udkastet til æn-dring af lov om forældremyndighed og samvær § 30 a, stk. 2, foreslås, at domsto-lene tillægges kompetence til i visse situationer at træffe afgørelser om samvær og anden kontakt efter §§ 17-18 i lov om forældremyndighed og samvær. Dom-stolene kan i visse tilfælde endvidere træffe midlertidige samværsafgørelser efter § 26 i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær.

§ 448 a:

Bestemmelsen i § 448 a er ny. Som en konsekvens af de ændrede procedurer om indbringelse for retten af sager om separation og skilsmisse og om forældremyn-dighed, som følger af udkastene til ændring af lov om forældremyndighed og samvær og ægteskabsloven, indføres dette tilsvarende i retsplejeloven, jf. udka-stets stk. 1.

Efter stk. 2 anses sagen for indbragt for retten, når retten har modtaget anmod-ning herom fra statsforvaltningen. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.4.2.

Når tvistsager ikke længere skal anlægges ved indgivelse af en stævning, må det på anden måde præciseres, hvem af parterne der i retsplejelovens forstand be-tragtes som henholdsvis sagsøger og sagsøgte. Begreberne anvendes i kapitel 42 bl.a. i § 448 c om den internationale kompetence og i § 448 d om den stedlige. Stk. 3, 1. pkt., definerer sagsøger og dermed sagsøgte efter, hvem af parterne, der først har indgivet en anmodning til statsforvaltningen om, at sagen indbringes for retten, jf. de foreslåede bestemmelser herom i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær § 30 b henholdsvis udkastet til ændring af ægte-skabsloven § 43. Anmodningen kan først indgives, når betingelserne for at an-mode om, at sagen indbringes for retten, er opfyldt. En anmodning indgivet, før betingelserne herfor er opfyldt, er således uden betydning i denne sammenhæng. I stk. 3, 2. og 3. pkt., er der tilføjet bestemmelser om, hvordan der forholdes ved samtidige anmodninger om indbringelse for retten. Har flere parter samtidig an-modet om, at sagen indbringes for retten – f.eks. på et møde i statsforvaltningen – anses den, der indgav den oprindelige anmodning om separation eller skilsmis-se, jf. § 37, stk. 2, i udkastet til ændring af ægteskabsloven, eller om en afgørel-se om forældremyndighed, jf. § 28, stk. 1, i udkastet til ændring af lov om foræl-dremyndighed og samvær, som sagsøger. Blev også den oprindelige anmodning indgivet af parterne samtidig, bestemmer statsforvaltningen, hvem der skal anses som sagsøger. Dette har navnlig betydning for, hvilken byret statsforvaltningen skal sende sagen til.

§ 448 b:

Bestemmelsen viderefører den gældende retsplejelovs § 448 a med en anden sy-stematisk placering i kapitlet. Som følge af den ministerielle ressortomlægning er "justitsministeren" ændret til "ministeren for familie- og forbrugeranliggen-der". I øvrigt er bestemmelsen uændret.

Til nr. 2-5 (§§ 448 c-d)

Ændringerne er konsekvenser af, at parternes adgang til at anlægge en sag ved udtagelse af stævning afskæres i sager om separation eller skilsmisse og om for-ældremyndighed. Sagerne begynder i statsforvaltningerne, og indbringes efter anmodning fra en part for retten af statsforvaltningen, hvis betingelserne herfor er opfyldt.

Til nr. 6 (§ 449, stk. 1)

Ændringen er en konsekvens af nyaffattelsen af § 448.

Til nr. 7 (§ 449, stk. 1 og 2)

Ændringen, der har sammenhæng med, at alle sager om separation eller skilsmis-se og om forældremyndighed, også tvistsager, begynder i statsforvaltningen, in-debærer, at fri proces afskaffes i de omhandlede sager. Herved vil der ikke i statsforvaltningen skulle foretages sagsbehandling vedrørende fri proces. Først efter sagens indbringelse for retten skal retten tage stilling til eventuel advokat-beskikkelse. Der henvises til de almindelige bemærkninger til lovudkastet i af-snit 4.5.2.

Til nr. 8 (§ 450, stk. 2)

Ændringen er en konsekvens af, at domstolene tillægges kompetence til i visse tilfælde at træffe afgørelser om samvær og anden kontakt i medfør af §§ 17-18 i lov om forældremyndighed og samvær, jf. § 30 a, stk. 2, i udkastet til ændring af lov om forældremyndighed og samvær. Der henvises til de almindelige bemærk-ninger til lovudkastet i afsnit 4.6.

Til nr. 9 (§ 450, stk. 3)

Ændringen er udelukkende en følge af den ministerielle ressortomlægning med oprettelse af Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender.

Til nr. 10 (§ 450 a)

Ændringen er en konsekvens af, at den gældende § 29 i lov om forældremyndig-hed og samvær ifølge udkastet til ændring af denne lov videreføres som § 29 b.

Til nr. 11 (§ 456)

Som konsekvens af, at anmodning om skilsmisse ifølge udkastet til ændring af ægteskabsloven altid skal indgives til statsforvaltningen, der – hvis betingelserne herfor er opfyldt – efter anmodning indbringer sagen for retten, er bestemmel-sens ordlyd ændret. Stk. 1 omhandler sager om skilsmisse, mens stk. 2 omhandler sager om omstødelse af ægteskab.

Til § 4 [Lov om registreret partnerskab]

Bestemmelsen indeholder en enkelt ændring af den gældende lov om registreret partnerskab. Ændringen er udtryk for en konsekvensrettelse som følge af, at den gældende § 43, stk. 1, i ægteskabsloven efter udkastet til ændring heraf bliver § 40.

Til § 5 [Ikrafttræden]

Da lovforslaget udmønter kommunalreformen på det familieretlige område, fore-slås i stk. 1 ikrafttræden samtidig med de øvrige dele af kommunalreformen, det vil sige den 1. januar 2007. Herved vil der samtidig være den nødvendige tid til udarbejdelse af ændrede administrative forskrifter m.v.

Efter stk. 2 foreslås lovændringen alene tillagt virkning for fremtiden, mens sa-ger, der er under behandling ved lovens ikrafttræden, færdigbehandles efter de hidtil gældende regler.

Til § 6 [Færøerne og Grønland]

Efter bestemmelsen kan lovforslaget ved kongelig anordning sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de afvigelser, som følger af de særlige færøske og grønlandske forhold.

På Færøerne og i Grønland gælder om forældremyndighed lov nr. 277 af 30. juni 1922 om umyndighed og værgemål, som senest ændret ved lov nr. 14. af 18. ja-nuar 1982. Lov om ægteskabs indgåelse og opløsning er ved kongelig anordning nr. 37 af 22. januar 2002 sat i kraft på Færøerne i en særlig affattelse. I Grønland er lov nr. 256 af 4. juni 1969 om ægteskabets indgåelse og opløsning sat i kraft ved kongelig anordning nr. 307 af 14. maj 1993 og kongelig anordning nr. 321 af 26. april 1996.

indeholder en samlet hjemmel for ministeren for familie- og forbrugeran-liggender til at udstede administrative forskrifter om behandlingen af sager om separation og skilsmisse m.v. De gældende regler herom i ægteskabslovens § 43, stk. 2, § 44, stk. 3 og § 58 a, stk. 2, er opsamlet her. Som noget nyt er tilføjet hjemmel til at fastsætte regler om mægling, jf. udkastets § 41. ., viderefører den gældende § 58 a, stk. 1. Der er alene foretaget en ændring som følge af den ministerielle ressortomlægning med oprettelsen af Mi-nisteriet for Familie- og Forbrugeranliggender. I stk. 1, 2. pkt., er indføjet und-tagelser til 1. pkt., da statsforvaltningernes afgørelser om indbringelse for retten ikke kan påklages administrativt, bortset fra afgørelser om afslag på at imøde-komme anmodninger efter udkastets § 43, stk. 3.

, regulerer, hvornår statsforvaltningen på eget initiativ kan afslutte en sag om separation efter lovens § 29 eller skilsmisse efter lovens §§ 31-36. Det kan statsforvaltningen, hvis den fornødne enighed efter § 42 for at give bevilling ikke er opnået, eller hvis statsforvaltningen finder det betænkeligt at give bevil-ling. Disse betingelser svarer til, hvad der følger af § 42, stk. 2 og 4, efter regel-forenklingen i 2004. Hovedkriteriet er, at der ikke er opnået den fornødne enig-hed om de spørgsmål, sagen drejer sig om. Som beskrevet i de almindelige be-mærkninger i afsnit 4.4.1, kan dette f.eks. konstateres under vilkårsforhandling, hvor begge parter er til stede, eller hvis parterne eller en af dem ikke møder trods indkaldelse. Kriteriet kan også være opfyldt, hvis et tilbud om mægling er blevet modtaget, og mæglingen er afsluttet, uden at der er opnået enighed eller på grund af en af parternes udeblivelse. Betænkelighedskriteriet er bevaret, navnlig med henblik på at kunne afvise skilsmisse, hvis parternes enighed ikke er understøttet af oplysninger om, at en af de umiddelbare skilsmissegrunde i lo-vens §§ 32-36 foreligger. Reglen kan også anvendes ved anmodninger om skils-misse på grundlag af separation efter lovens § 31, hvis der er mistanke om, at samlivet er fortsat eller genoptaget efter en separation, jf. lovens § 30. Der hen-vises til de almindelige bemærkninger i afsnit 4.4.1. svarer til § 42, stk. 3 efter regelforenklingen med enkelte sproglige juste-ringer. viderefører den gældende § 42, stk. 2. Som følge af, at der i forbindelse med regelforenklingen i 2004 er indsat en ny bestemmelse om bevilling til skils-misse på grundlag af separation, se udkastets stk. 2, er det præciseret, at stk. 1 gælder ved separation og umiddelbar skilsmisse. , der er ny, indebærer, at alle sager om separation eller skilsmisse indledes ved indgivelse af anmodning herom til statsforvaltningen, også i tilfælde hvor det på forhånd står klart, at parterne er uenige. Dermed opfyldes beslutningen i forliget om strukturaftalen, se ovenfor i de almindelige bemærkninger afsnit 4.1, herunder om arbejdsgruppens målsætning i afsnit 4.1.3. Formålet er, at forligs-mæssige løsninger skal søges opnået, herunder via vejledning eller mægling i statsforvaltningen, se afsnit 4.1.1-4.1.3. Det bliver ikke længere muligt at an-lægge sagerne ved domstolene ved udtagelse af stævning. viderefører den gældende § 42, stk. 1, med en enkelt sproglig modernise-ring. viderefører i hovedsagen den gældende § 31, stk. 2-3. Det foreslås tilføjet, at der kan fastsættes administrative regler om børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling. Derudover er der foretaget visse sproglige justeringer. regulerer, hvornår en part i en forældremyndighedssag efter § 9, stk. 2, § 12 eller § 13, kan kræve, at sagsbehandlingen i statsforvaltningen afsluttes med henblik på, at sagen indbringes for retten. Der henvises til de almindelige be-mærkninger i afsnit 4.4.1. Det er et krav, at den, der ønsker sagen indbragt for retten, har givet møde og er vejledt i statsforvaltningen. Er modparten f.eks. to gange udeblevet fra møder i statsforvaltningen trods indkaldelse, kan den, der har anmodet om en afgørelse om forældremyndigheden, kræve, at statsforvalt-ningen afslutter sagen med henblik på indbringelse for retten. , regulerer, hvornår statsforvaltningen på eget initiativ kan afslutte sagen. Kriteriet er, at der ikke er opnået enighed om forældremyndighedsspørgs-målet. Som beskrevet i de almindelige bemærkninger i afsnit 4.4.1, kan dette f.eks. konstateres på et møde, hvor begge parter er til stede, eller hvis parterne eller en af dem ikke møder trods indkaldelse. Kriteriet kan også opfyldes, hvis et tilbud om børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling er blevet modtaget, og rådgivningen eller mæglingen er afsluttet uden opnåelse af enighed, herunder på grund af en af parternes udeblivelse. Parterne skal have besked om, at stats-forvaltningen har afsluttet sagsbehandlingen. Samtidig skal de vejledes om, at de inden 4 uger kan anmode om at få sagen indbragt for retten, jf. udkastets stk. 1, 2. pkt. I mange tilfælde vil meddelelse blive givet skriftligt ved et brev fra stats-forvaltningen, der naturligvis må afsendes hurtigst muligt efter sagsbehandlin-gens afslutning. Beslutningen kan også træffes under et møde, hvor parterne er til stede og underrettes. er en betydningsfuld nydannelse. Efter bestemmelsen får domstolene ret og pligt til at træffe afgørelse om samvær og anden kontakt i en række tilfælde – en mulighed de ikke tidligere har haft. Der henvises til de almindelige bemærknin-ger i afsnit 4.6. Også spørgsmål om anden kontakt efter § 18 kan i visse tilfælde inddrages under en retssag om forældremyndigheden. viderefører den gældende § 28, stk. 3, om undladelse af at tilbyde børne-sagkyndig rådgivning. Konfliktmæglingen er som konsekvens af ændringerne i stk. 1 og 2 indføjet. §§ 1, 2 og 4 kan ved kongelig anordning helt eller delvist sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland. Sager, der er under behandling ved lovens ikrafttræden, færdigbehand-les efter de hidtil gældende regler. Loven træder i kraft den 1. januar 2007 Bestemmelsen i stk. 1 finder tilsvarende anvendelse, hvis en sag om omstødelse af ægteskab, der er anlagt inden udløbet af en frist for sagsanlæg, som er fastsat i lov om ægteskabs indgåelse og opløsning, afvises eller hæves uden anmodning herom fra sagsøgeren." Afvises en sag, hvor anmodning om skilsmisse blev indgivet til stats-forvaltningen inden udløbet af en frist herfor, som er fastsat i lov om ægteskabs indgåelse og opløsning, eller hæves en sådan sag uden anmodning herom fra sag-søgeren, kan denne, selv om fristen i mellemtiden er udløbet, anlægge sagen på ny inden 4 uger efter, at sagen blev afvist eller hævet. § 456 affattes således: I § 450 a, 1. pkt., ændres "§ 29" til: "§ 29 b". I § 450, stk. 3, ændres "justitsministeren eller den, han" til: "ministeren for familie- og forbrugeranliggender eller den, ministeren". I § 449, stk. 1 og 2, ændres "sagsøgte eller appelindstævnte" til: "en part". I § 449, stk. 1, ændres "§ 448, nr. 1-5 og 7-8, samt i sager efter § 448, nr. 6, om forældremyndighed" til: "§ 448, nr. 1-4 og 6-7". I § 448 d, stk. 3, ændres "anlægges sagen ved" til: "indbringes sagen for". I § 448 d, stk. 2, ændres "anlægges sagen" til: "indbringes sagen for retten". I § 448 c, stk. 1, nr. 4, ændres "sagsanlæg ved" til: "indbringelse for". I § 448 c, stk. 1 og 2, og § 448 d, stk. 1, ændres "anlægges" til: "indbringes for retten". Anlægger ministeren for familie- og forbrugeranliggender eller den, ministeren bemyndiger dertil, eller ægtefællen i et tidligere ægteskab sag til om-stødelse af et ægteskab, skal sagen anlægges mod begge ægtefæller. Sagen an-lægges ved en ret, hvor en af ægtefællerne kan sagsøges efter § 448 d." Den, der først har anmodet om, at sagen indbringes for retten, anses som sagsøger. Ved samtidig anmodning om indbringelse for retten, anses den part, der indgav anmodning om separation eller skilsmisse, jf. § 37 i lov om æg-teskabs indgåelse og opløsning, eller om afgørelse om forældremyndighed, jf. § 28 i lov om forældremyndighed og samvær, som sagsøger. Blev også anmodning som nævnt i 2. pkt. indgivet samtidig af begge parter, bestemmer statsforvaltnin-gen, hvem der skal anses som sagsøger. Sagen anses for indbragt for retten, når retten har modtaget anmodning om det fra statsforvaltningen. Sager om separation eller skilsmisse og sager om forældremyndighed indbringes for retten af statsforvaltningen, jf. dog § 456, stk. 1. Efter reglerne i dette kapitel behandles: §§ 448 og 448 a ophæves, og i stedet indsættes: Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan fastsætte regler om statsforvaltningernes behandling af separations- og skilsmissesager, om vil-kårsforhandling, om mægling efter § 41, om statsforvaltningernes behandling af sager om ægtefællebidrag efter §§ 50 og 53, herunder om ansøgningsfrister og begyndelses- og ændringstidspunkter, samt om klagers behandling. Det kan i dis-se regler bestemmes, at vilkårsforhandling bortfalder for en ægtefælle, der ikke har ophold her i landet." Statsforvaltningen kan i særlige tilfælde efter anmodning afslutte sa-gen og indbringe den for retten, selv om betingelserne efter stk. 1 eller 2 ikke er opfyldt." Efter anmodning fra en part afslutter statsforvaltningen sagen og ind-bringer den for retten, hvis: Statsforvaltningen kan afslutte en sag om separation efter § 29 eller skilsmisse efter §§ 31-36, hvis den fornødne enighed, jf. § 42, for at give bevil-ling ikke er opnået, eller statsforvaltningen finder det betænkeligt at give bevil-ling. Statsforvaltningen indbringer sagen for retten, hvis en part inden 4 uger ef-ter, at det er meddelt den pågældende, at sagen er afsluttet, anmoder herom. Det-te gælder dog ikke, hvis afslutningen af sagen skyldes, at den pågældende er udeblevet fra vilkårsforhandlingen. Statsforvaltningen giver bevilling til skilsmisse efter § 31, hvis den anden ægtefælle ikke protesterer herimod, og vilkårene for separationen også gælder for tiden efter skilsmissen. Dette gælder dog ikke, hvis der skal tages stilling til pensionsordninger efter § 54. Statsforvaltningen giver bevilling til separation eller skilsmisse efter §§ 29 og 32-36, hvis ægtefællerne er enige herom og er enige om vilkårene, jf. §§ 49 og 54-56. Ægtefællerne kan dog henskyde spørgsmål om størrelsen af ægte-fællebidrag til statsforvaltningens afgørelse. . Statsforvaltningen kan tilbyde mægling ved uenighed om vilkårene for separation og skilsmisse. Efter begge parters ønske kan der ske mægling ved præsten. Regler her-om fastsættes af kirkeministeren efter forhandling med ministeren for familie- og forbrugeranliggender. . Vilkårsforhandling skal uanset bestemmelsen i stk. 1 foretages, hvis statsforvaltningen finder, at særlige omstændigheder taler for det. Når der er indgivet anmodning om separation efter § 29 eller skilsmisse efter §§ 31-36, indkalder statsforvaltningen til vilkårsforhandling, medmindre . Er der inden for de sidste tre måneder indgivet anmodning om skils-misse, og er der betalt herfor, skal der ikke ske fornyet betaling. . Ved indgivelse af anmodning om skilsmisse betales 500 kr. Anmodning om separation eller skilsmisse indgives til statsforvaltnin-gen. Separation eller skilsmisse gives ved bevilling eller dom. I § 36, stk. 2, ændres "Ansøgning om skilsmissebevilling skal indgives eller retssag anlægges" til: "Anmodning om skilsmisse skal indgives". I § 33, stk. 3, og § 34, stk. 2, ændres "Ansøgning om skilsmissebevilling må indgives eller retssag anlægges" til: "Anmodning om skilsmisse skal indgives". Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan fastsætte regler om behandlingen af forældremyndigheds- og samværssager, herunder om betin-gelserne for anmeldelse af aftaler om forældremyndighed, om børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling samt om klagers behandling." . Statsforvaltningens afgørelser efter denne lov kan påklages til ministe-ren for familie- og forbrugeranliggender. Dette gælder dog ikke afgørelser efter § 30, § 30 b, stk. 1 og 2, samt afgørelser om at imødekomme en anmodning efter § 30 b, stk. 3. Statsforvaltningen kan i særlige tilfælde efter anmodning afslutte sa-gen og indbringe den for retten, selv om betingelserne efter stk. 1 eller 2 ikke er opfyldt. Efter anmodning fra en part afslutter statsforvaltningen sagen og ind-bringer den for retten, hvis Statsforvaltningen kan afslutte en forældremyndighedssag efter § 9, stk. 2, § 12 eller § 13, hvis der ikke er opnået enighed om forældremyndigheden. Statsforvaltningen indbringer sagen for retten, hvis en part inden 4 uger efter, at det er meddelt den pågældende, at sagen er afsluttet, anmoder herom. Dette gæl-der dog ikke, hvis afslutningen af sagen skyldes, at den pågældende er udeblevet fra et møde i statsforvaltningen. Indbringes en forældremyndighedssag efter § 9, stk. 2, eller § 12 for retten i medfør af § 30 b, kan hver af forældrene anmode om, at også spørgsmål om samvær m.v. efter §§ 17-18 afgøres under retssagen. Bliver forældrene ikke enige om samvær m.v. efter §§ 17-18, træffer statsforvaltningen afgørelse herom. Afgørelser efter § 14 træffes af statsforvaltningen. Statsforvaltningen indbringer afgørelsen for retten, hvis en part inden 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende, anmoder herom. I sager om godkendelse af en aftale efter § 11, stk. 2, eller efter § 14, stk. 2, skal statsforvaltningen indhente en erklæring fra den af forældrene, der ikke har del i forældremyndigheden, medmindre dette kan være til væsentlig ska-de for barnet eller medføre uforholdsmæssig forsinkelse af sagen. Er barnet under 12 år, skal der finde en samtale sted som nævnt i stk. 1, hvis barnets modenhed og sagens omstændigheder tilsiger det. Er et barn fyldt 12 år, skal der, før der træffes afgørelse i en sag om forældremyndighed eller samvær, finde en samtale sted med barnet herom. Sam-talen kan dog undlades, hvis det må antages at være til skade for barnet eller uden nogen betydning for sagen. Har statsforvaltningen iværksat en børnesagkyndig undersøgelse, fær-digbehandles denne uanset sagens indbringelse for retten efter § 30 b. Statsforvaltningen kan indhente børnesagkyndige erklæringer i sager om forældremyndighed og samvær. Statsforvaltningen kan undlade at tilbyde rådgivning eller konflikt-mægling efter stk. 1, hvis det er unødvendigt eller uhensigtsmæssigt. Statsforvaltningen kan i andre tilfælde tilbyde børnesagkyndig rådgiv-ning eller konfliktmægling, hvis der er et særligt behov herfor. Statsforvaltningen skal tilbyde forældre og børn børnesagkyndig råd-givning eller konfliktmægling ved uenighed om forældremyndighed og samvær. Formålet er at hjælpe parterne til at løse konflikten under hensyn til, hvad der er bedst for barnet. Statsforvaltningen kan undlade at indkalde til et møde, hvis det er unødvendigt eller uhensigtsmæssigt. Statsforvaltningen indkalder parterne til et møde, medmindre anmod-ningen alene vedrører § 18. Anmodning om afgørelse om forældremyndighed efter § 9, stk. 2, § 12, § 13 eller § 14 og om samvær m.v. efter §§ 17 og 18 indgives til statsforvaltnin-gen. Kapitel 5 og 6 ophæves, og i stedet indsættes: § 27 affattes således: § 26 affattes således: § 24 ophæves. I § 23 ændres "justitsministeren" til: "ministeren for familie- og forbrugeran-liggender". § 22 affattes således: § 18 affattes således: Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan fastsætte regler om overvåget samvær." Fastsættelse af samvær kan afslås, og en aftale eller afgørelse herom kan ophæves, hvis det er påkrævet af hensyn til barnet. En aftale eller afgørelse om samvær kan ændres, hvis ændringen er bedst for barnet, navnlig på grund af væsentligt forandrede forhold. § 17 affattes således: § 14, stk. 5 og 6, ophæves. Arbejdsgruppens sammensætning: Der nedsættes en tværfaglig arbejdsgruppe under Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender, der udarbejder et udkast til de nødvendige ændringer i lovgivningen, samt vurderer de admini-strative og økonomiske konsekvenser, så reformen kan træde i kraft senest den 1. januar 2007. Lovforslaget skal fremsættes i Folketinget af ministeren for familie- og forbrugeranliggender i januar 2005. Formålet med at lade alle sager om separation, skilsmisse og forældremyndighed starte på de statslige kontorer er at gennemfø-re et enstrenget og mere gennemskueligt system. Herved vil alle opgaver i forbindelse med separation, skilsmisse og forældremyn-dighed – ja samlivsophævelse i det hele taget – være samlet et sted, idet kontorerne i forvejen behandler alle sager om samvær samt ægtefælle- og børnebidrag, også uenighedssager. De gældende regler om separation og skilsmisse samt om foræl-dremyndighed findes i lov om ægteskabs indgåelse og opløsning og i lov om forældremyndighed og samvær. Reglerne om domsto-lenes behandling findes i retsplejelovens kapitel 42.

- én fælles indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenighed om forældremyndighed

Publiceret: 01-11-2004

Sidst opdateret: 07-05-2009